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Un'idea che non sia pericolosa non merita affatto di essere chiamata idea

Oscar Wilde
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Di seguito tutti gli interventi pubblicati sul sito, in ordine cronologico.
 
 

 Premesso che

Il Comune di Sarzana (SP) ha formulato una richiesta di parere inerente alla possibilità per un ente locale di concedere garanzie ad una società partecipata. Premette che il Comune detiene il 100% delle quote di una società posta in liquidazione, che ha chiuso gli esercizi in utile fino al 2011. La decisione dello scioglimento fu assunta con deliberazione di Giunta comunale n. 2 del 16 gennaio 2010, seguita da conforme deliberazione dell’assemblea dei soci, in data 17 gennaio 2013,in un momento in cui la società non aveva ancora palesato perdite di esercizio (il primo bilancio in perdita è stato, infatti, approvato nel giugno 2013).

Da alcuni anni esiste una fideiussione concessa dall’ente locale a garanzia di un’apertura di credito in favore della società, inizialmente pari ad euro 6.500.000, e successivamente ridotta fino ad arrivare all’importo attuale, pari ad € 1.500.000. Nel patrimonio della società rimane un solo bene immobile (di valore sufficiente a chiudere l’anticipazione bancaria), per il quale sono stati espletati già due tentativi di vendita mediante asta pubblica, non andati a buon fine.

L’istanza di parere precisa che il valoredi stima del bene, nonostante le difficoltà del mercato immobiliare, appare sostanzialmente congruo, in quanto è stato approvato un progetto esecutivo di ampliamento e consolidamento della viabilità di accesso esistente (finanziato anche da un contributo regionale), che ha reso l’area stessa più appetibile economicamente. Sussistono, quindi, riferisce il Comune, le condizioni per poter procedere ad una nuova asta pubblica o per avviare trattative negoziate con privati interessati, ma è fondamentale che venga mantenuta l’apertura di credito e, conseguentemente, prorogata o rinnovata la fideiussione esistente, per avere il tempo necessario a consentire il perfezionamento della procedura di alienazione (e chiudere contestualmente l’anticipazione).

L’istanza di parere evidenzia come la normativa vigente di finanza pubblica non contenga elementi in merito alla gestione dei percorsi di liquidazione. Precisa, inoltre, di non aver rinvenuto pronunce di altre Sezioni della Corti dei conti sulla materia.

L’articolo 6, comma 19, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, dispone in merito alle azioni praticabili da società dotate di pieni poteri gestionali, e, nello specifico, non consente di effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture di credito o rilasciare garanzie a favore di società partecipate che, per tre esercizi consecutivi, abbiano chiuso in perdita. La normativa non prende in considerazione, invece, precisa l’istanza, l’ipotesi delle società in liquidazione.

Alla luce di quanto esposto, il Comune chiede un parere in merito alla possibilità di poter sottoscrivere, in qualità di socio, una fideiussione a favore di una società in liquidazione, che ha registrato perdite negli ultimi tre esercizi, sia prorogando quella esistente, sia concedendone una nuova (qualora venissero reperite migliori condizioni bancarie, maggiormente convenienti sia per la società che per il Comune). L’operazione consentirebbe di evitare la potenziale escussione della garanzia rilasciata dal Comune, ai fini della cui copertura l’ente dovrebbe assumere misure fiscali o azioni di riduzione dei servizi. All’Ente istante pare che la suddetta proroga possa rappresentare anche un atto necessario di buona amministrazione, in attesa della chiusura dell’anticipazione bancaria. Si tratterebbe, in sostanza, secondo l’Amministrazione, di un’operazione-ponte, limitata al periodo di tempo strettamente necessario per il perfezionamento della vendita dei terreni, che risponderebbe ad una logica di economicità amministrativa e di evidente interesse pubblico.

In merito all’ammissibilità della richiesta

La richiesta di parere risulta ammissibile sotto il profilo soggettivo e procedurale in quanto sottoscritta dall’organo legittimato a rappresentare l’Ente e trasmessa tramite il Consiglio delle Autonomie locali, nel rispetto quindi delle formalità previste dall’art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003. La stessa è parimenti ammissibile sotto il profilo oggettivo, essendo le questioni proposte riconducibili alla materia della contabilità pubblica, che costituisce il limite normativo della funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti. Sussistono, inoltre, gli altri requisiti individuati nelle pronunce di orientamento generale delle Sezioni Riunite in sede di controllo (cfr. deliberazione n. 54/CONTR/10) e della Sezione delle Autonomie (cfr. deliberazioni n. 5/AUT/2006, n. 9/AUT/2009 e n. 3/SEZAUT/2014/QMIG).

Esame nel merito

In via preliminare la Sezione precisa che la decisione circa l’applicazione in concreto delle disposizioni in materia di contabilità pubblica è di esclusiva competenza dell’ente locale, rientrando nella discrezionalità e responsabilità dell’amministrazione. Quest’ultimo, tuttavia, potrà orientare la sua decisione in base alle conclusioni contenute nel presente parere.

Il quesito formulato dal Comune di Sarzana è riconducibile all’interpretazione dell’art. 6, comma 19, decreto-legge n. 78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010, laddove stabilisce che “al fine del perseguimento di una maggiore efficienza delle società pubbliche, tenuto conto dei principi nazionali e comunitari in termini di economicità e di concorrenza, le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non possono, salvo quanto previsto dall’art. 2447 codice civile, effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture di credito, né rilasciare garanzie a favore delle società partecipate non quotate che abbiano registrato, per tre esercizi consecutivi, perdite di esercizio ovvero che abbiano utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali. Sono in ogni caso consentiti i trasferimenti alle società di cui al primo periodo a fronte di convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di investimenti. Al fine di salvaguardare la continuità nella prestazione di servizi di pubblico interesse, a fronte di gravi pericoli per la sicurezza pubblica, l’ordine pubblico e la sanità, su richiesta della amministrazione interessata, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con gli altri Ministri competenti e soggetto a registrazione della Corte dei Conti, possono essere autorizzati gli interventi di cui al primo periodo del presente comma”.

Sulla ratio della norma, le Sezioni regionali della Corte dei conti hanno avuto modo di pronunciarsi da tempo (cfr, per tutte, SRC Lombardia, deliberazioni n. 753/2010/PAR, n. 1081/2010/PAR e n. 636/2011/PAR). In particolare, è stato sottolineato come il precetto normativo “impone l’abbandono della logica del salvataggio a tutti i costi di strutture e organismi partecipati o variamente collegati alla pubblica amministrazione che versano in situazioni d’irrimediabile dissesto, ovvero l’ammissibilità d’interventi tampone con dispendio di disponibilità finanziarie a fondo perduto, erogate senza l’inserimento in un programma industriale o in una prospettiva che realizzi l’economicità e l’efficienza della gestione nel medio e lungo periodo (comma 19 primo periodo). I trasferimenti agli organismi partecipati sono consentiti solo se vi sarà un ritorno in termini di corrispettività della prestazione a fronte dell’erogazione pubblica, ovvero la realizzazione di un programma d’investimento. Eventuali interventi in deroga, potranno essere autorizzati solo al cospetto di gravi pericoli per l’ordine e la sicurezza pubblica e la sanità e al fine di salvaguardare la continuità nella prestazione di servizi di pubblico interesse (comma 19, secondo periodo)”.

Per quanto riguarda lo specifico quesito posto dal Comune istante, inerente alla legittimità di una concessione di garanzia personale ad una società partecipata che, in fase di liquidazione, ha registrato perdite d’esercizio per tre anni consecutivi, deve essere ricordato quanto già evidenziato dalla giurisprudenza contabile (cfr., di recente, SRC Piemonte, deliberazione n. 99/2015/PRSE e, in precedenza, SRC Lombardia, n. 98/2013). In quelle occasioni è stato sottolineato come il socio di una società di capitali, salvo ipotesi particolari (come nel caso in cui sia esposto direttamente nei confronti dei creditori della società), risponde limitatamente alla quota di capitale detenuta. Invece, il socio che procede alla mera copertura del fabbisogno finanziario della liquidazione societaria si accolla, di fatto, i debiti di un terzo soggetto (di qui la necessità di porre in evidenza la ragione economico-giuridica dell’operazione, altrimenti fonte di ingiustificato favor verso i creditori della società incapiente, cfr. SRC Lombardia, deliberazione n. 380/2012/PRSE e, di recente, n. 260/2015/PRSE e n. 269/2015/PRSP).

Inoltre, sulla base della ratio sopra ricordata, è stato chiarito che se non è ammissibile, nell’ottica di una sana gestione finanziaria, effettuare salvataggi nei confronti di una società in protratta perdita d’esercizio, ma ancora presente sul mercato, risulta difficile ritenere economicamente razionale un soccorso finanziario all’esito di una procedura di liquidazione (cfr., per esempio, SRC Sicilia, deliberazione n. 59/2014/PAR), operazione comunque preclusa nel caso della ricorrenza dei presupposti previsti dal citato art. 6, comma 19, del decreto-legge n. 78 del 2010 (cfr. SRC Lombardia, deliberazioni n. 380/2012/PRSE e n. 269/2015/PRSP).

La scrivente Sezione, sulla base del tenore letterale della disposizione limitativa di finanza pubblica, oggetto di univoca interpretazione da parte della magistratura contabile anche nella fattispecie di società in liquidazione, ritiene che l’eventuale concessione di una garanzia personale da parte del Comune socio nella ricorrenza dei tre esercizi consecutivi in perdita costituisca violazione del divieto di soccorso finanziario posto dall’art. 6, comma 19, del decreto-legge n. 78 del 2010. La norma, infatti, fa riferimento alla registrazione di perdite d’esercizio in un predeterminato arco temporale, senza distinguere fra gestione sociale ordinaria e gestione liquidatoria, fase in cui, pur mutando lo scopo dell’organizzazione (limitata alla monetizzazione dell’attivo patrimoniale ed al pagamento delle posizioni debitorie, cfr. artt. 2484, e seguenti, del codice civile), comunque la vita sociale prosegue, con obbligo di redazione e approvazione di bilanci annuali (cfr. art. 2490 codice civile), e conseguente potenziale emersione di perdite.

Ulteriore conferma all’interpretazione esposta si desume dalla differente valutazione effettuata dal legislatore nella disciplina di imposizione di accantonamenti al bilancio degli enti locali in caso di approvazione di bilanci d’esercizio in perdita da parte di società partecipate (art. 1, commi 551 e seguenti, della legge di stabilità 27 dicembre 2013, n. 147). In questa ipotesi, infatti, il legislatore ha espressamente previsto che l’obbligo venga meno, fra l’altro, nel caso in cui l’ente locale deliberi lo scioglimento della società.

Anche in questo caso, tuttavia, premesse le ragioni di prudenza tese a preservare gli equilibri di bilancio, che impongono di accantonare predeterminate risorse in presenza di specifici rischi, differente è la valutazione che il medesimo ente locale socio deve compiere ai fini della concreta destinazione delle ridette risorse a favore della società partecipata, anche in stato di liquidazione. Si tratta di ipotesi, come sottolineato anche da altre Sezioni (cfr., di recente, SRC Lombardia, deliberazioni n. 15/2015/PRSE e n. 260/2015/PRSP), in cui non sussiste un obbligo di ripiano a carico del comune socio (anche se unico), che deve, invece, dimostrare, in caso di soccorso finanziario, la motivata presenza di un interesse (rilascio pregresso di una garanzia; necessità di recuperare al patrimonio comunale beni indisponibili necessari per l’erogazione di servizi pubblici fondamentali; etc.), nonché la mancata ricorrenza della preclusione posta dal più volte richiamato art. 6, comma 19, del decreto-legge n. 78 del 2010.

Link al documento: https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=4067-23/10/2015-SRCLIG

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FATTO

Il Sindaco del Comune di Cisternino chiede alla Sezione un parere in merito all’interpretazione dell’art 31 comma 26 lett. d) della legge 183/2011 (legge di stabilità per il 2012) inerente al divieto di assunzione di personale in conseguenza della violazione del patto di stabilità.

In particolare, il Sindaco espone che:

  • l’Ente ha previsto l’assunzione con contratto a tempo determinato (part time a 12 ore settimanali) di un addetto stampa da destinare all’ufficio di staff ex art 90 Tuel: inizialmente, per la durata di sei mesi (1 luglio-31 dicembre 2012, con la programmazione del fabbisogno del personale per il triennio 2012-2014), successivamente, per la durata di due anni (1 gennaio 2013-31 dicembre 2014 con la programmazione per il triennio 2013-2015, confermata per il triennio 2014-2016), infine, per il periodo 1 gennaio 2015- maggio 2016 (fine mandato amministrativo, deliberazione G.C. n. 240 del 30.12.2014 ad integrazione del programma occupazionale 2014-2016);
  • a seguito delle dimissioni del primo addetto stampa, il Responsabile del servizio finanziario, previo avviso pubblico, ha stipulato, in data 29 agosto 2014, un contratto individuale di lavoro fino al 31 dicembre 2014;
  • successivamente, sulla base della citata deliberazione G.C. n. 240/2014, il Responsabile del servizio, dapprima, ha prorogato l’assunzione dello stesso addetto stampa a far data dal 1 gennaio 2015 e fino alla scadenza del mandato del Sindaco (determina n. 1750 del 31 dicembre 2014) e, successivamente, ha sottoscritto la proroga, considerandola quale appendice che integra il contratto sottoscritto il 29 agosto 2014;
  • il Comune ha rispettato ininterrottamente il patto di stabilità per gli anni 2010-2013 e tale risultava anche per l’anno 2014 quando il Responsabile del servizio finanziario ha certificato al M.E.F., in data 26 marzo 2015, il raggiungimento degli obiettivi per l’anno 2014. A seguito dei rilievi mossi da alcuni consiglieri dell’opposizione e della conseguente verifica effettuata dal Revisore dei conti e dal Responsabile del servizio finanziario, è stato comunicato al M.E.F., in data 28.05.2015, il mancato rispetto del patto per l’anno 2014 nella misura di € 298.460,07;

Premesso quanto sopra, il Sindaco chiede se, al fine dell’applicazione del divieto di assunzione di cui all’art. 31, comma 26, lett. d) legge 183/2011, occorra dare la rilevanza al momento dell’adozione oppure a quello dell’efficacia dell’atto. Più precisamente, se si ha riguardo al momento dell’adozione e del perfezionamento, gli atti di proroga dell’addetto stampa e di stipula dell’appendice integrativa, essendo stati assunti nell’anno 2014 (31 dicembre 2014), devono ritenersi efficaci nel corso del 2015, anno in cui è intervenuta l’applicazione della sanzione del divieto di assunzione del personale; viceversa, se si attribuisce rilievo al momento dell’efficacia (1 gennaio 2015), gli atti predetti rientrerebbero nell’ambito del divieto per violazione del patto.

Considerato in

DIRITTO

 

Preliminarmente, occorre valutare i profili di ammissibilità, sia soggettiva che oggettiva, della richiesta di parere alla luce dell’art. 7, comma 8, della L. 05/06/2003 n. 131 che conferisce a Regioni, Comuni, Province e Città Metropolitane la possibilità di richiedere alle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica.

In relazione al profilo di ammissibilità soggettiva, la Sezione osserva che la richiesta di parere è sottoscritta dal Sindaco del Comune di Cisternino, per cui non vi è dubbio in merito alla sussistenza del requisito predetto.

Non può ritenersi di ostacolo alla ricevibilità della richiesta la mancanza nella Regione Puglia del Consiglio delle Autonomie Locali che, ai sensi dell’art. 123 della Costituzione, nel testo introdotto dalla L. Cost. 18/10/2001 n. 3, deve essere disciplinato dallo Statuto di ogni Regione, quale organo di consultazione tra la Regione stessa e gli Enti locali.

Il Consiglio delle Autonomie Locali, se istituito, è quindi destinato a svolgere, secondo il dettato dell’art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, una funzione di filtro per le richieste di parere da sottoporre alle Sezioni Regionali di Controllo.

Invero, l’art. 45 dello Statuto della Regione Puglia, approvato con L. R. 12/05/2004 n. 7, ha previsto l’istituzione del Consiglio delle Autonomie Locali e con la successiva L. R. del 26/10/2006 n. 29 sono state disciplinate le modalità di composizione, elezione e competenze.

Tuttavia, rilevato che allo stato attuale il Consiglio delle Autonomie Locali non è tuttora operante, la Sezione ritiene soggettivamente ammissibile la richiesta di parere.

Sul piano dell’ammissibilità oggettiva, si rammenta che la Corte dei Conti, secondo il disposto dell’art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, può rendere pareri in materia di “contabilità pubblica”.

Il Collegio evidenzia che le Sezioni Riunite in sede di Controllo, con la deliberazione n. 54 depositata in data 17/11/2010 resa in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, comma 31, del D. L. 1/07/2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3/08/2009, n. 102, condividendo l’orientamento già espresso dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 5 del 17/02/2006, hanno affermato che la nozione di “contabilità pubblica” strumentale alla funzione consultiva deve assumere un ambito limitato alle normative ed ai relativi atti applicativi che disciplinano l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina inerente la gestione dei bilanci ed i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la gestione delle spese, la disciplina del patrimonio, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli.

Le Sezioni Riunite hanno, inoltre, sottolineato che il concetto di contabilità pubblica consiste nel sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici.

Per consolidato orientamento delle Sezioni Regionali di Controllo, fatto proprio anche da questa Sezione, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare ambiti ed oggetti di portata generale e non fatti gestionali specifici; non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati, non potendo tramutarsi in una verifica postuma di legittimità, e non può interferire con le funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte.

Stante quanto sopra, il quesito formulato dal Comune di Cisternino rientra nel perimetro della contabilità pubblica, come sopra delineato, in quanto volto all’interpretazione delle disposizioni dettate in materia il patto di stabilità interno e, quindi, involgenti profili di coordinamento della finanza pubblica e di concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi complessivi di stabilità (cfr. Sezioni Riunite deliberazione n. 16/CONTR/2011 del 11marzo 2011, Corte Cost. sent. n. 130 del 7 luglio 2015).

Tuttavia, l’analisi deve essere circoscritta agli aspetti generali ed astratti della questione, essendo precluso a questa Corte qualunque valutazione inerente ai risvolti applicativi della fattispecie esaminata.

Passando al merito della richiesta, l’Ente formula un quesito sull’individuazione del momento rilevante ai fini dell’applicazione della sanzione di cui all’art. 31, comma 26, lett. d) l. 183/2011, chiedendo se debba aversi riguardo al momento dell’adozione dell’atto o a quello dell’efficacia del medesimo. La questione, all’evidenza, assume rilevanza in tutti i casi in cui il regolamento contrattuale preveda un termine iniziale di efficacia non solo posteriore alla sottoscrizione, ma ricadente nell’esercizio annuale successivo a quello della sottoscrizione medesima (esercizio in cui, come nel caso di specie, si è verificata la violazione del patto di stabilità): di qui l’esigenza di chiarire se occorra dare rilievo al momento della conclusione o a quello dell’efficacia del negozio.

Come noto, il divieto di assunzione previsto dall’art 31, comma 26, lett. d) legge di stabilità 2012, rientra tra le sanzioni conseguenti alla mancata osservanza del patto (con riferimento alla sanzione di cui alla lett. a, si ricordano le modifiche introdotte, per i comuni che non hanno rispettato il patto nel 2014, dall’art. 1 comma 7 d.l. 78/2015 conv. dalla l. 125/2015) che hanno lo scopo di richiamare l’Ente ad un comportamento di maggior rigore nella gestione dei fondi pubblici, anche mediante una serie di penalizzazioni finanziarie e gestionali (cfr. Sezione controllo Puglia deliberazioni n. 109/PAR/2015 e n. 151/PAR/2015)

In particolare, questa Sezione ha già sottolineato come le sanzioni o “limitazioni amministrative” a carico degli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità interno trovano fondamento e giustificazione nella circostanza che la mancata osservanza dei vincoli costituisce grave irregolarità nella gestione finanziaria ed amministrativa, alla quale è necessario porre rimedio adottando le necessarie misure correttive. In altri termini, il legislatore, introducendo “sanzioni” o “limitazioni amministrative”, ha inteso delineare alcuni meccanismi omogenei ed applicabili in modo indifferenziato a tutti gli enti che sono incorsi nella grave irregolarità finanziaria del mancato rispetto del patto di stabilità interno.

Dette “sanzioni” o “limitazioni amministrative” operano sull’ordinaria attività amministrativa, limitando la potestà degli organi di governo e direzione dell’ente, sia inibendo lo svolgimento di specifiche attività, come il ricorso all’indebitamento ed all’assunzione di personale, sia riducendo il margine di discrezionalità, attraverso, ad es., la limitazione della spesa corrente entro specifici parametri (Sezione controllo Puglia, deliberazione n. 55/PRSP/2015; nello stesso senso, Sezione controllo Lombardia, deliberazione n. 32/2015/PRSP e deliberazione 249/2015/PAR).

Le sanzioni in questione, pertanto, si connotano per una duplice valenza: da un lato, afflittiva per l’ente inadempiente e, dall’altro lato, correttiva, in quanto precipuamente finalizzate al rientro entro l’obiettivo programmatico (Sezione controllo Lombardia, deliberazione n. 293/2012/PAR, nello stesso senso, Sezioni Riunite, deliberazione n. 53/CONTR/2010 in tema di divieto di mobilità in entrata per gli enti inadempienti al patto di stabilità interno).

Quanto al divieto di assunzione di cui al comma 26 lett. d) del citato art. 31, lo stesso deve essere interpretato, per costante giurisprudenza di questa Corte, nell’accezione più lata, avendo riguardo non tanto alla natura formale dell’atto, quanto alla sostanza del medesimo e deve, di conseguenza, essere inteso come riferito a tutte quelle  fattispecie che realizzano l’obiettivo di incrementare le prestazioni lavorative in favore del comune a cui corrisponde un parallelo incremento di spesa che rende più difficoltoso il rientro negli obiettivi di finanza pubblica (Sezione controllo Puglia deliberazioni n. 171/PAR/2013, n. 163/PAR/2013, n. 135/PAR/2014 e n. 144/PAR/2014, Sezione controllo Lombardia deliberazione n. 293/PAR/2012). Di qui l’estensione del divieto non solo all’assunzione di personale in mobilità in entrata (Sezioni Riunite in sede di controllo deliberazione n. 53/CONTR/2010), ma anche all’utilizzo di personale in comando (Sezione Puglia n. 171/2013), nonché al ricorso a convenzioni ex art 14 CCNL 22/01/2004 e per la gestione associata di servizi e funzioni (Sezione controllo Puglia, deliberazione n. 163/2013, Sezione controllo Lombardia, deliberazione n. 293/2012).

Al divieto in esame, pertanto, deve essere attribuita una portata generale ed onnicomprensiva, tale da ricomprendere ogni fattispecie che consista in un’ulteriore prestazione lavorativa instaurata a vantaggio dell’Ente (cfr., da ultimo, Sezione regionale controllo Campania, deliberazione n. 153 /PAR/2015).

L’opzione interpretativa sopra indicata è stata seguita anche con riferimento all’analogo divieto posto dall’art. 41, comma 2, del d.l. 24 aprile 2014, n. 66, convertito dalla legge 23 giugno 2014 n. 89, per gli enti che presentano tempi medi di pagamento delle proprie obbligazioni pecuniarie non in linea con l’indicatore legale di riferimento. Stante l’identità di ratio e di tenore letterale, la giurisprudenza delle Sezioni di controllo ha ripercorso la parabola argomentativa sopra richiamata, statuendo che il divieto “precluda non solo l’instaurazione ex novo dei rapporti di lavoro in senso proprio, ai quali fa riferimento il dato testuale della norma, ma più in generale la possibilità di acquisire, con il ricorso a strumenti ed istituti alternativi, quali quello del comando, risorse lavorative con aggravio di spesa a carico del bilancio da parte degli enti” (Sezione controllo Lazio, deliberazioni n. 127/2015/PAR e n. 158/2015/PAR). Accedendo ad una lettura sostanzialistica del divieto in esame, infatti, occorre ricomprendere nello stesso “ogni fattispecie che comporti l’espletamento di prestazioni lavorative a vantaggio dell’ente cui corrisponde, sul piano sinallagmatico, l’assunzione di oneri finanziari da parte dell’Ente beneficiario” (Sezione controllo Lazio deliberazione n. 158/2015/PAR, con riferimento al rinnovo di comando scaduto per l’intera durata di operatività del divieto e di prosecuzione di un comando pendente all’inizio dell’anno di operatività del divieto stesso ed instaurato nell’anno in cui si registrano tempi medi nei pagamenti superiori al limite previsto dalla norma).

Il quadro sopra delineato conduce univocamente verso una soluzione sostanzialistica del quesito formulato (cfr. Sezione controllo Puglia, deliberazione n. 109/PAR/2015, ove si osserva, coerentemente, che “l’ente che ha violato il Patto di stabilità non può porre in essere operazioni elusive mediante particolari fattispecie contrattuali”) che si incentri, piuttosto che sul momento della formale adozione dell’atto, su quello della determinazione degli effetti giuridici e-soprattutto- economici,  ossia sul momento in cui si realizza concretamente quell’incremento di spesa che rende più difficoltosa la riconvergenza verso l’obiettivo.

Sotto altro profilo, si osserva che se l’Ente, nel corso dell’esercizio in cui vi sia chiara evidenza che, alla fine dell’esercizio medesimo, il patto non sarà rispettato, è tenuto ad assumere un  comportamento prudente e prudenziale, provvedendo all’autoapplicazione delle sanzioni in modo da non aggravare la propria situazione finanziaria e favorire il rientro dall’obiettivo (cfr. Sezione controllo Puglia, deliberazioni n.133/PRSP/2015 e 151/PAR/2015 e circolare della Ragioneria generale dello Stato del 18 febbraio 2014 n. 6 lett 1.4), a maggior ragione sarà tenuto, avuto riguardo alla sostanza delle fattispecie, ad astenersi dal porre in essere quegli atti che sono destinati a dispiegare i propri effetti nell’anno successivo a quello dell’inadempienza.

Ciò a prescindere anche dalla considerazione che, tenuto conto di tutte le circostanze fattuali, la scissione tra adozione ed efficacia dell’atto (soprattutto laddove i due momenti siano connotati da una scansione cronologica molto ravvicinata, a cavallo di due esercizi) rischia di tradursi in una fattispecie elusiva del patto di stabilità, con tutte le conseguenze previste dalla legge in tema di invalidità dell’atto ed applicazione delle sanzioni (art 31 commi 30 e 31 legge 183/2011).

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Parere sulla richiesta presentata dal Comune di Montopoli di Sabina, ai sensi dell’art. 7, comma 8 della legge 8 giugno 2003, n. 131, in merito ai seguenti quesiti: 1)se nel calcolo dell’indicatore dei tempi medi di pagamento ex art. 33 del D.Lgs. 14/03/2013, n. 33, debbono essere ricomprese tutte le fatture comunque pagate nel corso dell’anno 2014 a prescindere dalla data dell’acquisizione al protocollo; 2)se nel calcolo dell’indicatore di cui sopra debbano essere ricompresi anche i pagamenti effettuati in elazione all’erogazione – avvenuta nel 2014 – della seconda tranche del contributo di cui al D.L. n. 35/2013; 3) se il divieto di procedere ad assunzioni a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale in caso di registrazione di un indice dei tempi medi di pagamento superiore a quanto stabilito dalla legge precluda anche l’utilizzo dei seguenti istituti: a) Utilizzo di personale di altro ente locale ai sensi dell’art. 1 comma 557 della legge n. 311/2004; b) Utilizzo di personale mediante il comando; c) Utilizzo di personale di altro ente locale sensi dell’art. 14 del CCNL 01.04.1999 del Comparto Regioni — Enti locali. 4) Se il divieto di assunzione sia da riferirsi esclusivamente all’utilizzo dei tali istituti “ex novo” ovvero debba ritenersi vietata anche la continuazione e/o il rinnovo di quelli già in essere; 5) se il divieto si estenda anche al comando reciproco. Sul quesito n. 1 la Sezione afferma il principio che, fatti salvi i pagamenti effettuati ai sensi dell’art. 4, comma 4 del D.L. 19/06/2015, n. 78, ai fini del calcolo dei tempi medi di pagamento dell’anno 2014 deve farsi riferimento a tutti i pagamenti avvenuti nel corso di detta annualità, sebbene relativi a richieste ricevute precedentemente, e quindi a prescindere dalla data dell’acquisizione al protocollo. Sul quesito n. 2 la Sezione afferma il principio che, con disposizione derogatoria, dettata dall’art. 4, comma 4 del D.L. 19/06/2015, n. 78, il legislatore ha inteso escludere dal calcolo dei tempi medi di pagamento i pagamenti effettuati dagli enti locali ai quali sono stati erogati, e nei limiti delle erogazioni conseguite: 1) le anticipazioni di liquidità disciplinate dall’art. 1, comma 1 del D.L. 35/2013, come modificato dalla legge di conversione n. 64/2013; 2) le risorse previste dall’art. 32, comma 2, del D.L. 35 del 2013. Sui quesiti n. 3, 4 e 5 la Sezione, allineandosi all’indirizzo espresso da altre Sezioni del controllo (Sez. Lazio, del. n.127/2015/PAR; Sez. Campania, del. n.153/2015/PAR), afferma la portata generale ed omnicomprensiva del divieto di assunzione posto dall’art. 41, comma 2 del D.L. n. 66/2014, ritenendo preclusi, nell’anno di operatività del divieto: a) l’utilizzo di personale di altro ente locale ex art. 1 comma 557 della legge n. 311/2004; b) il rinnovo del comando scaduto di personale di altro ente; c) l’utilizzo di personale di altro ente locale ai sensi dell’art. 14 del CCNL 01.04.1999 del Comparto Regioni – Enti locali; d) la prosecuzione del comando in corso qualora sia configurabile la finalità di eludere la portata imperativa della norma; e) il ricorso al comando reciproco allorquando tale operazione non si appalesi neutra dal punto di vista finanziario ma comporti per l’ente ricevente un incremento di spesa rispetto al valore delle prestazioni lavorative rese dal personale di sua appartenenza in favore di altro ente.

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FATTO

Con la sentenza impugnata la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regine Abruzzo ha condannato il signor Nunzio FINAMORE, nella qualità di sindaco pro tempore del Comune di Pescasseroli (AQ), per il danno ingiusto cagionato all’ente locale e quantificato in euro 70.000,00 compresa rivalutazione monetaria, oltre ad interessi legali e spese di giudizio quantificate in euro 455,45.

Risulta dagli atti che, a seguito di denunzia di danno sottoscritta da privato cittadino e datata 16 dicembre 2010, veniva segnalata alla Procura regionale la circostanza che, con decreto sindacale n. 5502 del 4 settembre 2008, il FINAMORE aveva nominato Direttore generale la dott.ssa Antonella Marra, già Segretario del Comune dal 1 settembre 2008, che per tale ragione aveva percepito la relativa indennità, pari ad euro 24.000,00 annui lordi, dal settembre 2008 fino al luglio 2011.

La nomina era stata disposta in contrasto con l’art. 108 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 che, pur prevedendo la figura di direttore generale per i Comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti, come è quello di Pescasseroli, presuppone comunque che l’atto di nomina espliciti i maggiori compiti attribuiti al Segretario che giustificano l’aggravio di spesa che l’Ente locale deve sostenere.

Non ravvisando tale presupposto, la Procura regionale procedeva a citare in giudizio il FINAMORE e la Sezione territoriale, con la sentenza n. 216 del 23 dicembre 2013, dopo aver respinto due istanze istruttorie avanzate dal convenuto, giudicandole ininfluenti ai fini del decidere, ha accolto integralmente la domanda attrice, disponendo peraltro la trasmissione di copia della sentenza e del fascicolo processuale alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Sulmona per quanto di eventuale interesse.

Il Collegio di primo grado ha evidenziato che il provvedimento di nomina del Direttore Generale sarebbe assolutamente generico e privo della indicazione dei motivi necessari alla nomina; ha affermato quindi la sussistenza dell’antigiuridicità della condotta del FINAMORE e dell’elemento soggettivo della colpa grave, in quanto sarebbe mancata una idonea e preventiva valutazione circa la sussistenza dei presupposti necessari per il legittimo conferimento dell’incarico, così condannando l’odierno appellante al risarcimento della somma di euro 70.000,00 oltre interessi e spese di giudizio.

Avverso la sentenza ha interposto appello il FINAMORE, formulando i seguenti motivi di gravame:

– La Procura regionale è incorsa in un errore di fatto ritenendo che nel Comune di Pescasseroli e prima della sindacatura del FINAMORE non vi fosse mai stato alcun Direttore generale: il Sindaco altro non ha fatto che confermare una prassi politico-amministrativa precedente (come da documentazione allegata);

– Il provvedimento di nomina contestato non può essere definito “generico”, ma al più, sintetico, richiamando esso i presupposti di fatto e di diritto dell’atto di investitura: il FINAMORE ha preso a modello i provvedimenti di nomina dei precedenti Direttori generali. L’appellante reitera l’istanza istruttoria volta a dimostrare la presenza del Direttore generale, all’epoca dei fatti contestati, negli altri Comuni della Provincia di L’Aquila, anche se privi di una vita economica rilevante e di un fiorente turismo come invece accade di riscontrare per il Comune di Pescasseroli;

– Non sono condivisibili i passaggi argomentativi della sentenza appellata che fanno riferimento ad una presunta assenza di funzioni aggiuntive svolte dalla dott.ssa Marra rispetto a quelle ordinarie di Segretario comunale di Pescasseroli, dal momento che la dichiarata “sovrapposizione di funzioni” non esiste né in astratto né, tantomeno, in concreto, trattandosi di Comune caratterizzato da un territorio assai impegnativo, con intense presenze turistiche e numerose strutture alberghiere ricettive, e tutto ciò comporta complicati problemi di gestione da parte della macchina amministrativa e burocratica. Tra le problematiche, l’appellante illustra quelle relative alla procedura di infrazione del Servizio Idrico Integrato, degli impianti scioviari con fallimento della Società di gestione e la necessità di realizzare una nuova procedura di privatizzazione;

– l’interpretazione restrittiva del primo giudice si pone in contrasto con l’art. 108, comma 4, del T.U.E.L., nel testo vigente nel 2008 che in realtà consentiva la nomina di tale figura, imponendo – per contro – l’onere di una motivazione analitica preventiva riferita a fatti concreti che ancora non si sono verificati;

– nullità dell’atto di citazione perché vi è stata una mutatio libelli fra invito e citazione;

– nullità della citazione per carenza di un valido atto di denunzia: l’esposto a firma del dott. Zaccaria è, infatti, apocrifo, come da dichiarazione dell’interessato;

– si contesta la decisione del primo giudice che ha incomprensibilmente ritenuto di non dover esercitare il richiesto potere riduttivo e di non dover applicare la regola della compensatio lucri cum damno con i vantaggi derivati alla Comunità amministrata dalla nomina del Direttore generale.

In conclusione, l’appellante ha chiesto la riforma della sentenza impugnata e l’assoluzione da ogni addebito. Solo in via subordinata il FINAMORE ha chiesto un’equa riduzione delle somme oggetto di richiesta di condanna.

Con successiva nota del 12 febbraio 2015 il FINAMORE ha depositato documentazione atta a comprovare l’avvenuto conferimento delle funzioni di Direttore generale al Segretario comunale di Pescasseroli anche nelle precedenti consiliature.

Con conclusioni scritte depositate il 4.02.2015 il Procuratore Generale ha preso in esame i motivi di ricorso formulati dall’appellante dimostrandone l’infondatezza ed ha chiesto il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza impugnata.

Alla pubblica udienza del giorno 5 marzo 2015, udito il Consigliere relatore, l’Avv. Simone, per l’appellante, ha depositato copia della sentenza n. 434/2015del Tribunale di Sulmona, da cui deriva prova dell’intervento della dott.ssa Marra nella risoluzione della problematica degli impianti scioviari. Il Pubblico Ministero hanno richiamato le argomentazioni e le richieste conclusive di cui ai rispettivi scritti.

D I R I T T O

  1. L’appellante ha dedotto la nullità della citazione per carenza di un valido atto di denuncia, ai sensi dell’ar. 17, comma 30 ter, D.L. n. 78/2009, conv. in L. n. 102/2009, atteso che l’esposto che ha dato origine all’attività istruttoria della Procura, sfociata nell’atto di citazione, si è poi rivelato apocrifo, e da ciò ha argomentato l’inesistenza della ”specifica e concreta notizia di danno” affinché le Procure regionali di questa Corte dei conti possano “iniziare l’attività istruttoria ai fini dell’esercizio dell’azione di danno erariale” .

Osserva il Collegio che la nullità eccepita da parte appellante non sembra essere stata dedotta nel giudizio di primo grado e, pertanto, costituendo nova in appello, la censura non può essere delibata in questa sede. In ogni caso, la stessa appare del tutto priva di pregio, dal momento che, secondo le indicazioni fornite dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (sentt. nn. 104 del 1989, 209 del 1994, 100 del 1995 e 337 del 2005) e di questo stesso Giudice contabile (cfr. Corte conti, Sez. riunite, sent. n. 12/QM/2011; Sez. I app., nn. 245 del 2012; 945/2014; 1052/2014), la specificità e la concretezza della notizia di danno richieste dall’art. 17 comma 30-ter, cit., difettano quando l’azione del PM contabile si fondi su mere ipotesi o astratte supposizioni, ovvero si diriga in modo del tutto generico ad un intero settore di attività amministrativa; è necessario, in altri termini, che nella notizia di danno – comunque acquisita – vi sia il riferimento a un possibile fatto dannoso, tale da richiedere indagini per l’accertamento degli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa. In tali termini, le Sezioni riunite, con sentenza n. 12/QM/2011, hanno ritenuto idoneo ad integrare gli estremi di una “specifica e concreta notizia di danno” anche l’esposto anonimo, se riveste i caratteri di specificità e concretezza innanzi precisati e dunque sia in grado di indirizzare le indagini in maniera precisa e con riferimento ad un ambito identificato.

Nella specie, l’azione di responsabilità è stata esercitata sulla base di un esposto, sia pure apocrifo, facente specifico riferimento proprio alla vicenda in valutazione, la cui concretezza è ampiamente dimostrata dal giudizio effettuato, e già di per sé contenente quasi tutte le informazioni utili ad avviare legittimamente l’indagine (fatti, circostanze, ecc.).

Pertanto la censura è da respingere.

  1. Con un secondo motivo di appello il signor FINAMORE ha reiterato l’eccezione di nullità dell’atto di citazione per la mutatio libelli derivante dalla discordanza tra invito a dedurre ed atto introduttivo del giudizio.

La censura non merita accoglimento.

In proposito il Collegio rammenta che, in ordine al rapporto tra il contenuto dell’invito a dedurre e quello della successiva citazione, è stato ampiamente chiarito dalla giurisprudenza del giudice contabile come tale relazione non possa configurarsi in termini di immutabilità della domanda o di divieto di mutatio libelli, poiché l’invito costituisce atto pre-processuale che non determina l’instaurazione di un contraddittorio tra le parti, mentre l’oggetto del processo si determina solo con l’atto introduttivo costituito dalla citazione; pertanto, la circostanza che alcuni elementi contestati nell’invito a dedurre siano di tenore diverso da quelli oggetto dell’atto di citazione, non potrebbe valere a determinare la nullità di quest’ultimo.

L’invito a dedurre, in altri termini, non attiene all’esistenza o alla validità intrinseca della citazione – le cui cause di nullità sono tassative – ponendosi invece come presupposto processuale, i cui vizi possono inficiare la procedibilità del giudizio solo in ipotesi di omissioni tali da privare il convenuto dei necessari elementi per predisporre la propria difesa (Corte dei conti, Sez. Lombardia, n. 644 del 2009; Sez. Toscana, 30.6.1998, n. 440; Sez. Friuli-Venezia Giulia, 21.12.2004, n. 973): circostanza che, a tutta evidenza, non ricorre nel caso all’esame, giacché l’ampia disamina dei fatti e del relativo quadro normativo, effettuata dal PM nell’atto di citazione, certamente rendono più che evidenti tanto il petitum quanto la stessa causa petendi, .(Lombardia, n. 644 del 2009), nei confronti dei quali peraltro il convenuto ha avuto modo di difendersi sia con deduzioni presentate in data 19 marzo 2013, sia in occasione dell’audizione personale, sia nella successiva memoria depositata in data 19 ottobre 2013 per il giudizio di primo grado.

 

  1. Venendo al merito, l’appellante ha censurato la sentenza nel capo che ha ritenuto l’indennità di cui ha beneficiato la dott.ssa Marra come emolumento erogato sine titulo a causa dell’insufficiente motivazione del decreto sindacale di conferimento dell’incarico di Direttore generale, in data 4 settembre 2008, al Segretario comunale reggente della stessa amministrazione comunale.

La doglianza appare fondata.

Sul punto il primo Giudice ha sostenuto che la motivazione del predetto decreto sindacale appare generica e priva della indicazione ex ante dei peculiari motivi e delle oggettive problematiche che rendevano necessaria la nomina del Direttore generale, sicché la procedura ivi prevista si caratterizza per l’assenza dei presupposti legittimanti la nomina, con specifico riguardo alle funzioni aggiuntive rispetto a quelle disimpegnabili dalla Marra nelle veste di Segretario comunale.

Al riguardo si osserva che, ai sensi dell’art. 108 del T.U.E.L., nella versione all’epoca in vigore, la nomina del Direttore generale, da parte del Sindaco con popolazione superiore ai 15.000 abitanti o del Presidente della provincia avveniva, previa deliberazione della Giunta, <<al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato, e secondo criteri stabiliti dal regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi >> .

Diversamente, nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti – come nel caso di Pescasseroli – al Sindaco era consentito, in via alternativa:

  1. a) stipulare una convenzione tra Comuni le cui popolazioni nel complesso raggiungano i 15.000 abitanti e poi nominare un Direttore generale il quale<< dovrà provvedere anche alla gestione coordinata o unitaria dei servizi tra i comuni interessati>> (art. 108, co. 3, d.lgs. n. 267 del 2000);
  2. b) conferire le funzioni di Direttore generale al Segretario comunale, se mancano le convenzioni previste dall’art. 108, co. 3, d.lgs. n. 267 del 2000 << e in ogni altro caso in cui il direttore generale non sia stato nominato >> (art. 108, co. 4, d.lgs. n. 267 del 2000).

Il 4° comma dell’art. 108 suddetto prevedeva dunque che, ove non risultino stipulate convenzioni, ed in ogni altro caso in cui il Direttore Generale non sia stato nominato, le relative funzioni potessero essere devolute al segretario comunale o provinciale: possibilità contemplata per ogni tipo di ente e a prescindere dalla dimensione dello stesso, senza neppure necessità di preventiva deliberazione dell’esecutivo. Dunque il comma 4 ora citato ampliava le condizioni del conferimento della direzione generale per i casi in cui le dette funzioni vengano attribuite al segretario. La ratio della norma è chiara: in tali casi si realizza un risparmio di spesa, perché al segretario viene attribuita solo un’indennità aggiuntiva in luogo dei maggiori importi che invece dovrebbero essere erogati a un soggetto non già incardinato nell’ente.

In applicazione di quest’ultima disposizione, il Sindaco FINAMORE ha provveduto alla nomina del Segretario comunale a Direttore generale dell’ente esplicitando, in motivazione:

  1. a) le ragioni del conferimento dell’incarico, ravvisate nella esigenza “sia di garantire la funzionalità complessiva della struttura e della connessa attività amministrativa, sia per avere un referente di fiducia che assuma l’indirizzo complessivo del Comune, sia per continuare a favorire e consolidare il processo di cambiamento in atto nell’Ente in linea con rinnovato assetto normativo e funzionale voluto dalla riforma, contribuendo al raggiungimento di più elevati standards quali-quantitativi di efficienza e funzionalità”.
  2. b) il possesso, da parte della dott.ssa MARRA, dei “requisiti culturali e manageriali per lo svolgimento dell’incarico de quo, come risulta dal curriculum vitae et studiorum agli atti”.

Sotto questo profilo, la motivazione può essere considerata sintetica ma non insussistente, considerata la presenza, nella fattispecie, delle condizioni previste dal vigente art. 108, co. 4, d.lgs. n. 267 del 2000 per il conferimento delle funzioni di Direttore generale al Segretario comunale (sostanzialmente riconducibili all’assenza di un Direttore generale convenzionato), oltre alla sussistenza dei requisiti soggettivi di idoneità alla predetta nomina, puntualmente richiamati nel contestato decreto sindacale.

Né la ricordata disposizione prevede degli obblighi motivazionali ulteriori, limitandosi, la stessa, a consentire l’esercizio di detta facoltà e, negli stessi termini, sono le disposizioni del Regolamento generale sull’ordinamento degli uffici e dei servizi del Comune di Pescasseroli.

Appare poi utile ricordare che l’eventuale difetto di motivazione dell’atto non ridonda necessariamente in danno erariale, per la differenza concettuale tra illegittimità dell’atto e illiceità del comportamento, sotto il profilo amministrativo-contabile, tanto più in materia di atti discrezionali; vi è poi, nella specie, un deciso elemento di fiduciarietà dell’incarico, che viene rimarcato dal fatto che lo stesso non può comunque eccedere il mandato del sindaco o del presidente della provincia.

Non si ravvisa, pertanto, nella fattispecie all’esame, il difetto di motivazione rilevato dai giudici di prime cure.

  1. Ma, in disparte il profilo di illegittimità sub specie di difetto di motivazione evidenziato dai primi giudici – qui ritenuto insussistente – non si ritiene condivisibile neppure la tesi, sostenuta nella sentenza appellata, di sostanziale carenza dei presupposti per la nomina del Direttore generale, mancando nella specie l’attribuzione di compiti “straordinari ed aggiuntivi” rispetto a quelli disimpegnabili dalla Marra nella veste di segretario comunale, stante la “sostanziale sovrapponibilità delle funzioni” di direttore generale e di quelle di segretario.

A ben vedere, sono del tutto diverse e distinte le funzioni del Segretario comunale e quelle del Direttore generale: il Segretario consiglia, dà pareri, svolge attività di assistenza giuridico-amministrativa, partecipa con funzioni consultive e di assistenza alle sedute del Consiglio e della Giunta. e deve coordinare i problemi sotto il profilo giuridico.

Invece le funzioni che la norma dell’art. 108, co.1, del d.lgs. n. 267 del 2000 affida al Direttore generale e che permangono invariate rispetto a quanto previsto originariamente dalla 127/97 anche alla luce delle successive limitazioni di legge, attengono in maniera indiscutibile all’organizzazione dell’Ente ed all’esigenza di coordinarne i propri apparati nella maniera più funzionale al raggiungimento dei propri obiettivi.

Il Direttore generale costituisce una sorta di livello intermedio tra gli organi di rappresentanza politica e gli organi gestionali; è soggetto dotato di nuovi poteri decisionali, il quale risolve i problemi sotto un profilo manageriale, assicura l’unitarietà di azione dei responsabili degli uffici comunali e dispone gli interventi necessari per migliorarne l’efficienza; esercita un monitoraggio continuo dell’azione amministrativa per verificarne la congruenza con gli obiettivi definiti dagli organi di governo.

Non è dunque ravvisabile alcuna sovrapposizione di funzioni tra le due figure.

  1. In concreto, poi, la difesa del signor FINAMORE ha dimostrato, sia con la memoria precedentemente depositata sia con la documentazione ulteriore versata agli atti nella odierna udienza – a cui il P.M. non si è opposto – che la dott.ssa Marra ha affrontato problematiche specifiche e complesse attinenti alla realtà peculiare del comune di Pescasseroli e non presenti negli altri comuni limitrofi nei quali, comunque, si era proceduto a nominare il Direttore generale.

Ci si riferisce, in particolare, alla procedura di infrazione, alla ristrutturazione del Servizi Idrico Integrato e conseguente passaggio al Gestore Unico S.A.C.A., che il sindaco FINAMORE ha dovuto affrontare nel corso del suo mandato, ed alla vicenda degli impianti scioviari con costituzione di una società in house di proprietà interamente comunale dopo il fallimento della società che per anni aveva gestito gli impianti di risalita, questione di cui si era direttamente interessata la dott.ssa Marra, come provato dalla difesa.

Le complesse ed eccezionali problematiche che il Comune di Pescasseroli ha dovuto affrontare dagli anni 2000 in poi, legate sia al rilevante afflusso turistico che alla gestione dei servizi pubblici, giustificano dunque nella sostanza la nomina e la permanenza del Direttore generale preposto ad affrontare e rendere più fluida la risoluzione di questioni che sicuramente esulavano dall’attività amministrativa ordinaria e suggerivano dunque l’opportunità del conferimento dell’incarico di Direttore generale al segretario comunale, come del resto era già avvenuto nei precedenti anni.

  1. Sulla base delle suesposte considerazioni, questo Giudicante reputa che la domanda risarcitoria andava rigettata per carenza del requisito soggettivo della colpa grave.

Per giurisprudenza pacifica, gli estremi della gravità della colpa ricorrono quando l’autore della condotta illecita viola specifiche norme di legge, oppure non osserva le regole di prudenza e di correttezza che devono guidare l’azione dei funzionari ed amministratori pubblici.

Nella fattispecie, invero, non vi è stata alcuna marcata trasgressione di obblighi di servizio o di norme giuridiche, poiché, si ripete, la facoltà di nomina a Direttore generale del Segretario comunale era consentita dalla legge, e specificamente dall’art. 108 comma 4 del T.U.E.L., nel testo in vigore all’epoca dei fatti, come pure ammesso dal Procuratore reginale nel proprio atto di citazione; né si verifica quella massima negligenza che, in sede amministrativo-contabile si traduce nell’errore professionale inescusabile.

Per giurisprudenza consolidata, tale situazione si verifica in caso di: a) erronea interpretazione di norme dal significato non equivoco; b) inosservanza di istruzioni, indirizzi o prassi consolidate difformi; c) mancata acquisizione dei predetti avvisi, ove prescritti.

Nella fattispecie, non risulta commesso alcun errore professionale inescusabile, in quanto:

  1. a) la nomina a Direttore generale del Segretario comunale non costituiva una novità per l’Amministrazione comunale di Pescasseroli, posto che da quanto emerge dalla documentazione versata agli atti di causa la facoltà prevista dall’art. 108, co. 4, d.lgs. n. 267 del 2000 – a differenza di quanto erroneamente ritenuto dalla Procura regionale – era stata già esercitata dai precedenti Sindaci, che avevano conferito al Segretario comunale pro-tempore l’incarico di Direttore generale sin dal settembre 2000, incarichi rinnovati annualmente con continuatività, riconoscendo a ciascuno di essi una indennità aggiuntiva per le funzioni ulteriori attribuite; il che dimostra che tale figura organizzativa era sempre stata presente nel Comune di Pescasseroli, senza eccezioni né interruzioni;
  2. b) il conferimento delle funzioni di Direttore generale da parte del Sindaco FINAMORE è avvenuto previa valutazione dell’idoneità soggettiva della dott.ssa Marra allo svolgimento di tale incarico. Al riguardo, si rammenta l’avviso della giurisprudenza amministrativa (Cons. St., sez. IV, 25 maggio 2005, n. 2706), secondo cui la motivazione del decreto sindacale di nomina del Segretario comunale e, a maggior ragione, degli organi di vertice quali il Direttore generale, è da ritenersi sufficiente se contiene la valutazione del curriculum del soggetto interessato (nel quale si evidenzino notevoli competenze tecniche, giuridiche o gestionali) in quanto idonea ad attestare l’avvenuta effettuazione dei necessari riscontri in ordine alla qualificazione del soggetto da nominare. Ciò nel presupposto che le nomine degli organi di vertice delle amministrazioni (sia centrali che locali) si configurano come provvedimenti da adottare in base a criteri eminentemente fiduciari.

Le predette considerazioni, dirette ad escludere la sussistenza del requisito della gravità della colpa da parte dell’appellante, sono altresì idonee a respingere la tesi di un danno patrimoniale subito dall’ente locale, che non risulta provato, a meno di non voler considerare che la disposizione di cui all’art. 108, co. 4, d.lgs. n. 267 del 2000 sia, in sé, fonte di abusi.

Né rileva in questa sede il richiamo alla successiva abrogazione della figura del Direttore generale per Comuni con popolazione inferiore a 100.000 abitanti, recata dalla legge n. 42 del 2010, in quanto, si ripete, il conferimento dell’incarico era consentito e previsto dalle norme vigenti all’epoca dei fatti e risulta espletato, come da disposizioni della legge n. 42/2010, solo fino a cessazione del mandato del Sindaco FINAMORE.

In conclusione, l’appello delle essere accolto, con proscioglimento del signor Nunzio FINAMORE dalla domanda attrice e riforma della sentenza impugnata.

A seguito dell’intervenuta assoluzione, si pone a carico dell’Amministrazione di appartenenza del signor Nunzio FINAMORE il rimborso, in favore dell’appellante prosciolto, delle spese legali dei due gradi di giudizio, che si liquidano in euro 3.000,00 più IVA e C.P.A..

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Il rimborso delle spese di viaggio spetta al revisore residente in altro comune purché si tratti di spese “effettivamente sostenute, per la presenza necessaria o richiesta presso la sede dell’Ente per lo svolgimento delle proprie funzioni” e purché venga rispettato il limite di legge previsto dal comma 6-bis, dell’art. 241 Tuel, alla stregua del quale “l’importo annuo del rimborso delle spese di viaggio e per vitto e alloggio, ove dovuto, ai componenti dell’organo di revisione non può essere superiore al 50 per cento del compenso annuo attribuito ai componenti stessi, al netto degli oneri fiscali e contributivi”.

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 FATTO

 

Con atto di citazione depositato in data 11 marzo 2015, la Procura regionale presso questa Sezione giurisdizionale della Corte dei conti ha convenuto in giudizio i Sig.ri: Roberto Bozzi, Felice Franchi, Francesco Guarnieri, Stefania Maroli e Francesco Lograno per ivi sentirli condannare al pagamento, in favore del Comune di Pontevico (BS), del complessivo danno pari ad euro 99.870,77 così ripartito:

– euro 19.974,15 in solido fra il Bozzoni, il Guarnieri ed il Franchi rispettivamente nelle loro qualità di Sindaco, Vice Sindaco ed Assessore anziano, “… per aver deliberato, quali membri di Giunta Comunale, il conferimento e la proroga dell’incarico di responsabile dell’Area Tecnica all’Arch. Antonella LODA e il contratto di opera intellettuale a favore del Geom. Azzanelli, per essersi dolosamente ingeriti in una funzione tipicamente amministrativa quale quella gestionale relativa alla modalità di selezione del personale, aggirando i vincoli normativi ed eludendo dolosamente le procedure selettive mediante l’adozione di incarico fiduciario (LODA) e di prestazione di opera intellettuale (AZZANELLI) per la copertura di ordinarie posizioni di lavoro dell’Ente”;

– euro 49.935,39 al Lograno, Segretario Generale del Comune, “… per aver con colpa grave apposto parere favorevole alle suddette delibere quale responsabile dell’Area Amministrativa e quale sostituto del Responsabile dell’Area Finanziaria”;

– euro 29.961,23 alla Maroli, Responsabile del Servizio Finanziario del Comune, “… per aver con colpa grave dato parere favorevole alle suddette delibere in elusione dei vincoli finanziari e dei limiti di spesa e di aver pagato con mandato di pagamento le spese impegnate senza una previa determina di liquidazione”.

Dall’atto di citazione emerge quanto segue: la Procura, a seguito della ricezione di un esposto, apprendeva che “… il Comune di Pontevico ha sostenuto un costo annuo pari a €. 50.000 per l’affidamento di incarichi esterni a n. 2 professionisti per n. 20 ore totali settimanali”.

Pertanto, con la successiva attività istruttoria, la Procura riferisce di aver accertato che il menzionato Comune con delibera n. 167/2011 (all. n. 1 del fascicolo della Procura) “… a seguito di rinuncia in data 26.07.2011 del titolare di P.O. Ing. Emilio Rossetti, affidava all’Arch. Antonella LODA l’incarico di responsabile di P.O. dell’Area Tecnica per il periodo 29.08.2011 – 31.12.2011 per n. 8 ore settimanali con trattamento economico equivalente alla qualifica D3 del CCNL per un importo mensile pari a €. 1.300,00 oltre IVA 20% e oneri previdenziali 4% ed indennità forfettaria mensile ad personam”.

Successivamente, con delibera n. 5/2012 (all. n. 2 del fascicolo della Procura) il conferimento di tale incarico veniva prorogato per tutto il 2012 e con delibera n. 8/2012 (all. n. 3 del fascicolo della Procura) le ore di prestazione settimanale venivano aumentate da 8 a 12 “… per un importo mensile pari a €. 2.400,00 oltre IVA 21% e CPA ed indennità mensile ad personam”.

Infine, con delibera n. 165/2012 tale incarico veniva prorogato per tutto il 2013 (all. n. 4 del fascicolo della Procura).

Per quanto poi riguarda la posizione della Geometra Azzanelli veniva rilevato che sempre il Comune di Pontevico con delibera n. 35/2012 affidava a quest’ultima “… l’incarico di prestazione d’opera intellettuale di carattere fiduciario per lo svolgimento delle attività del settore edilizia privata ed urbanistica a seguito della domanda di mobilità in data 30.01.2012 del responsabile dell’Area tecnica Ing. Emilio ROSSETTI per il periodo Gennaio-Dicembre 2012 per n. 8 ore settimanali per un importo pari a €. 28,00 all’ora incluso IVA e oneri previdenziali, oltre eventuali spese da giustificare” (all. n. 5 del fascicolo della Procura).

Successivamente con delibera n. 166/2012 tale incarico veniva rinnovato per tutto il 2013 “… per n. 8 ore settimanali ad €. 28,00/h., oltre IVA e oneri previdenziali” (all. n. 5.1 del fascicolo della Procura).

Tanto precisato, la condotta antigiuridica contestata dalla Procura in riferimento alla posizione Loda consiste nell’aver l’Amministrazione comunale stipulato ai sensi dell’art. 110, comma 2 del D.lvo. n. 110/2000 con quest’ultima nella qualità di professionista esterno al Comune “… n. 3 contratti di diritto privato … senza soluzione di continuità dal 2011 al 2013 per il conferimento dell’incarico di PO di Responsabile dell’Area Tecnica a seguito di rinuncia in data 26.07.2011 del titolare della medesima posizione … e di successiva richiesta di nulla osta … al trasferimento del titolare ad altro comune per mobilità volontaria esterna”.

Per quanto riguarda invece la posizione Azzanelli la condotta antigiuridica consisterebbe invece nell’aver stipulato, senza la necessaria procedura comparativa in deroga alla dotazione organica dell’Ufficio Tecnico, sempre con un professionista esterno al Comune “… un contratto di diritto privato di prestazione d’opera intellettuale ai sensi dell’art. 2229 cc. … a seguito di rinuncia in data 26.07.2011 del Responsabile dell’Area Tecnica titolare della medesima e di successivo trasferimento del titolare ad altro comune per mobilità volontaria (esterna) …” non essendoci, ad avviso dell’Amministrazione comunale, “… all’interno del Settore tecnico … una figura idonea allo svolgimento delle mansioni espletate dal dipendente Ing. Rossetti Emilio”.

Tanto premesso, la Procura, non avendo considerato le successive deduzioni difensive, presentate da tutti i convenuti, sufficienti ad escludere il dolo o quantomeno la colpa grave, ha ravvisato gli estremi di un’ipotesi di responsabilità erariale per il danno patrimoniale diretto subito dall’Amministrazione comunale di Pontevico pari alle somme corrisposte inopinatamente all’Archietto Loda ed al Geometra Azzanelli. Tali compensi risulterebbero, ad avviso della Procura, essere stati corrisposti ai menzionati professionisti in assenza dei presupposti normativi legittimanti all’epoca dei fatti, il conferimento a personale esterno all’Amministrazione di incarichi remunerati, realizzando così un uso distorto delle risorse pubbliche.

Secondo la Procura, gli affidamenti degli incarichi in questione sarebbero avvenuti “… oltre i limiti della dotazione organica e in via fiduciaria senza alcuna procedura comparativa ed in violazione di plurime disposizioni normative relative ai presupposti e alle procedure di selezione del personale, in deroga all’art. 28 d.lvo n. 165/2011”.

Nello specifico sarebbe ravvisabile la violazione delle seguenti disposizioni normative:

“art. 3 c. 56-57 l. n. 244/2007 – come modificato dall’art. 46 c. 3 d.l. n. 112/2008 – violazione art. 89 TUEL – violazione di legge per violazione della disciplina regolamentare su criteri, limiti e modalità conferimento incarichi collaborazione esterna – disciplina applicabile a tutte le tipologie di conferimento incarico ex art. 3 c. 56 l. n. 244/2007;

art. 7 c. 6 d.lgvo n. 165/2001 (come modificato da l. n. 69 e 109 del 2009) – violazione divieto utilizzo contratti di collaborazione coordinata per lo svolgimento funzioni ordinarie;

art. 7 d.lgvo n. 165/2001 (come modificato da art. 3 c. 76 l. n. 244/2007 e da art. 46 c. 1 d.l. n. 112/2008) – violazione dei presupposti di legittimità della giurisprudenza contabile (del. N. 224/2008, Sez. Controllo Lombardia, all. 17) per il conferimento di incarichi di collaborazione e studio (vedasi, punti da n. 1 a 10, pag. 9 e ss., del. N. 83/2014, all. 15);

art. 1 cc. 11-42 l. n. 311/2004 – contenimento spesa personale;

violazione patto di stabilità interno – violazione regolamento affidamento incarichi professionali – art. 2 (p. n. 6 del. N. 87 in data 21.04.2009, all. 18)”.

Ancora il Requirente afferma che “… la rinuncia all’incarico di P.O. non costituisce causa eccezionale che giustifica la deroga alle ordinarie procedure di selezione del personale … come giustificato dall’Ente (all. n. 19-20-21) che riconosce il fatto che l’Area tecnica disponeva di adeguata professionalità (D1, Istruttore Direttivo Tecnico) interna al servizio Lavori Pubblici in grado di assumere l’incarico …”.

In ordine poi a quanto rilevato dai convenuti nelle deduzioni istruttorie, la Procura precisa che:

– relativamente all’affermata inapplicabilità agli enti locali di quanto disposto dall’art. 19, comma 6 del D.lgs. n. 150/2009 “è erroneo ed inconferente, sul punto, il richiamo alla del. N. 308/2010 Sez. Controllo Lombardia che nulla dice sul punto ed anzi richiama la vigenza dell’art. 111 TUEL che impone agli EE.LL. di recepire i principi di cui ai capi 3° e 4° d.lgvo n. 165/2001”;

– il fatto poi che il limite massimo dei dirigenti a contratto negli enti locali fosse individuato dall’art. 19 comma 4 quater della legge n. 244/2012, norma introdotta in data successiva al rinnovo dell’incarico avvenuto in data 5 gennaio 2012, “… è superato dal fatto che l’Ente non ha rispettato il patto di stabilità interno nel 2010 e 2011 ed in violazione dell’art. 2 p. n. 6 del Regolamento Uffici e Servizi ha comunque proceduto al conferimento di incarichi nell’anno successivo”. Sul punto inoltre si precisa che “la certificazione della violazione … attiene alle sanzioni applicate dallo Stato e non giustifica la violazione di legge e del regolamento uffici e servizi”;

“è erronea l’argomentazione secondo cui la selezione pubblica non sarebbe necessaria per gli incarichi ex art. 110 c. 1 TUEL, laddove la distinzione tra le due tipologie di conferimento di incarico (art. 110 c. 1 e c. 2) è relativa soltanto al limite numerico degli incarichi conferibili in relazione al limite di assunzioni a tempo determinato: c. 1 incarico di responsabile servizio e ufficio previsto in pianta organica e pertanto non soggetto a limitazioni; c. 2 incarico dirigenziale a termine oltre la dotazione organica e come tale soggetto a limiti”;

– con riguardo infine all’affermata assenza di danno nel caso di specie si “evidenzia l’antieconomicità delle due prestazioni professionali … in rapporto al limitato numero delle ore rispetto alla prestazione del titolare di P.O. cessato per mobilità volontaria …, in disparte dalle valutazioni … circa l’utilità delle medesime prestazioni”.

Pertanto, secondo la Procura, il danno erariale complessivo arrecato al comune di Pontevico sarebbe pari all’importo dei mandati di pagamento liquidati ad entrambi i professionisti (all. nn. 23 e 24 del fascicolo della Procura) ovvero euro 99.870,77 da ripartirsi nel seguente modo:

– euro 19.974,15 (pari al 20% del danno complessivo) in solido al Bozzoni, Guarnieri e Franchi in quanto nelle loro qualità rispettivamente di Sindaco, Vice Sindaco e Assessore anziano si sono resi responsabili dell’adozione delle delibere in esame “… con le quali la Giunta Comunale disponeva il conferimento e la proroga dell’incarico di responsabile dell’Area Tecnica all’Arch. Antonella LODA e il contratto di opera intellettuale a favore del Geom. Azzanelli per essersi dolosamente ingeriti in una funzione tipicamente amministrativa quale quella gestionale relativa alle modalità di selezione del personale aggirando i vincoli normativi ed eludendo dolosamente le procedure selettive mediante l’adozione di incarico fiduciario (LODA) e di prestazione di opera intellettuale (AZZANELLI)”;

– euro 49.935,39 (pari al 50% del danno complessivo) al Lograno Segretario Generale del Comune “… per aver apposto parere positivo ai sensi dell’art. 49 TUEL quale responsabile dell’Area Amministrativa e quale sostituto del Responsabile dell’Area Finanziaria è corresponsabile dell’adozione della delibera n. 167/2011 per l’apposizione del parere di regolarità finanziaria in sostituzione del parere del Responsabile del Servizio Finanziario Tania Talenti assente per congedo”;

– euro 29.961,23 (pari al 30% del danno complessivo) alla Maroli Responsabile del Servizio Finanziario del Comune “… per aver eluso i vincoli finanziari ed i limiti di spesa ed aver pagato con mandato di pagamento le spese impegnate senza una previa determina di liquidazione”.

In data 17 giugno 2015 si sono costituiti il Bozzoni, il Franchi, il Guarnieri e la Maroli tramite la presentazione di un’unica memoria difensiva contestando per prima cosa quanto affermato dalla Procura in ordine al fatto che il “… Comune di Pontevico non avrebbe potuto affidare gli incarichi in questione per via del mancato rispetto del patto di stabilità per gli anni 2010 e 2011 …” atteso che “… le deliberazioni di affidamento degli incarichi risalgono, per il geom. Azzanelli al 31 gennaio 2012 e per l’arch. Loda al 29 agosto 2011, la certificazione di mancato rispetto del Patto per l’anno 2011 è stata depositata il 2012 …, ossia in data successiva agli affidamenti de quibus”.

Ancora, la difesa dei convenuti ha precisato che “… con la rinuncia dell’ing. Rossetti all’incarico di P.O. datata 26 luglio 2011 e con la successiva cessazione del servizio sempre dell’ing. Emilio Rossetti, avvenuta il 16.2.2012 … il Comune di Pontevico si è trovato improvvisamente privo di una benché minima struttura sufficiente a consentire il funzionamento di un servizio comprensivo di compiti e mansioni nella materia urbanistica, edilizia, lavori pubblici, ambiente nonché servizi pubblici”.

Successivamente i convenuti affermano che sia nel caso Loda che Azzanelli “… non si è in presenza di alcun danno all’erario, ma, anzi di un vero e proprio beneficio per esso” inoltre “i due contestati incarichi hanno, comunque, consentito la riattivazione di un ciclo virtuoso di entrate per il Comune, sia per gli oneri previsti per il rilascio dei titoli abilitativi … sia per le entrate derivanti da procedimenti sanzionatori in materia edilizia, che hanno comportato un incasso per l’anno 2012 pari a euro 72.648,33”.

Diversamente, secondo la difesa, per i convenuti la Procura “… non allega alcuna prova negativa dell’utilitas delle prestazioni rese dai due professionisti, limitandosi ad affermare l’antieconomicità delle due prestazioni professionali rispetto alla prestazione dell’ing. Rossetti, cessato dal servizio”.

Inoltre la difesa ha evidenziato la mancanza di dolo e colpa grave nelle condotte dei convenuti sul presupposto che il “… il Comune ha prima affidato et, indi, rinnovato l’incarico all’arch. Loda sulla scorta della prassi interpretativa dell’art. 110, co.2, del TUEL …” poi “… cristallizzata con le recenti modifiche introdotte con la Legge n.114 del 2014 …”.

In particolare secondo i convenuti la delibera n. 167/2011 “… ricalca nell’impianto motivazionale, quanto indicato …” sia “ … dall’ANCI sulle linee guida di interpretazione del Decreto Brunetta …” sia da questa Corte con parere a Sezioni Riunite n. 14/2011.

Per quanto poi riguarda il rinnovo dell’incarico intervenuto con delibera n. 5/2012 la difesa afferma che “… l’infrascritto provvedimento rinnovava il precedente atto n.167/2011, le cui motivazioni in diritto erano state ampiamente descritte” inoltre “… al momento della formalizzazione del rinnovo, risalente al 5 gennaio 2012, non sussistevano altri elementi normativi e/o giurisprudenziali di riferimento”, risalendo “… al 2 marzo 2012 l’introduzione dell’articolo 19 comma 4-quater, ad opera del D.L. 2 marzo 2012 n.16, conv. nella legge 26 aprile. 2012 n.44, con cui il legislatore individuava i contingenti massimi della dirigenza a contratto degli enti locali di cui all’articolo 110 comma 1 del TUEL”.

Infine sempre sotto il profilo soggettivo la difesa precisa che nelle delibere di incarico contestate sono state evidenziate sia le linee di indirizzo sulle disposizioni della legge n. 266 del 2005 rese con “delibera a sezioni riunite della Corte dei Conti 15 febbraio 2006 n.6” sia l’esame da parte del Collegio dei revisori dei conti degli atti di conferimento, cosi come previsto “… ai sensi dell’articolo 239 lettera b) T. U. n. 267/2000”.

Con particolare riferimento poi alle contestazioni riferite all’incarico conferito al geometra Azzanelli viene evidenziato che “… nella fattispecie, non si è affatto in presenza di un affidamento ex art.110 del TUEL, ma di un incarico … a cottimo fiduciario, giusto il combinato disposto dell’art.125, co.10 ed 11, del TUEL e dell’art.25, co.2, del vigente regolamento comunale per gli acquisti di servizi in economia”.

Inoltre in questo caso è da escludersi sia il dolo che la colpa grave in quanto “… la Giunta comunale si è mossa sulla scorta del parere di legittimità e contabile del Segretario Comunale, nonché del revisore del conto”.

Da ultimo, in ordine alle contestazioni mosse alla Maroli la difesa precisa che quest’ultima “… si è posta quale mera esecutrice delle decisioni altrui e, dall’altro, ha provveduto a porre in pagamento le spettanze dei due professionisti alla stregua di ordinari dipendente comunali, ossia tramite semplice mandato di pagamento, circostanza che pur formalmente eccepibile non ha certamente determinato alcun danno erariale, dacché anche con l’atto di liquidazione, si sarebbe proceduto ad identico pagamento”.

Infine, con riferimento alla quantificazione del danno la difesa ravvisa che essa “… risulta, in ogni caso, abnorme …” tenuto conto del fatto che “da un lato la Procura ha totalmente pretermesso taluni degli amministratori comunali presenti alle sedute che davano corso agli affidamenti contestati; dall’altro, non si è minimamente tenuto conto dell’indubbio vantaggio derivato alla P.A. dalle prestazioni rese dai due professionisti incaricati i quali hanno sostenuto la gestione degli uffici tecnici precedentemente seguiti dall’ing. Rossetti”.

In data 18 giugno 2015 si è costituito il Lograno precisando che in riferimento all’incarico conferito alla Loda solo per la prima delibera n. 167/2011 ha rilasciato il “… parere contabile contestato” e che “… per detto incarico non vi è stato alcun incremento di spesa di bilancio in quanto il relativo costo è stato “recuperato”, da un lato, dall’indennità di posizione prima attribuita all’Ing. Rossetti (rimasto in servizio senza Posizione Organizzativa) e, dall’altro, dalla riduzione dell’indennità di posizione del Segretario per l’Area Amministrativa e per l’Area Servizi Sociali”.

Per quanto poi riguarda la successiva delibera n. 5/2012 viene evidenziato dalla difesa che il Lograno “… ha rilasciato il solo parere tecnico” e che “la suddetta delibera, peraltro ha avuto validità di soli mesi tre …” in quanto poi “… sostituita dalla delibera di G.C. n. 64 del 27/03/2012, rispetto alla quale anche il parere tecnico è stato rilasciato da altro soggetto”.

Inoltre relativamente alla delibera 165/2012 si afferma che “… in questo caso il segretario non ha rilasciato alcun parere, né tecnico né contabile” anzi ad avviso della difesa quest’ultimo avrebbe “… evidenziato criticità giuridiche sul rinnovo con appunti scritti riportati nel fascicolo dell’istruttoria … ed aveva evidenziato alla dott.ssa Maroli che il rapporto fiduciario nell’incarico ex Art. 110 D.Lgs. 267/2000 non era più applicabile alla luce della più recente giurisprudenza contabile”.

Di conseguenza, per la difesa il convenuto sarebbe in ogni caso tenuto a rispondere solo delle delibere su cui ha espresso pareri, pertanto anche a considerare il 50% dell’imputazione del danno così come prospettato dalla Procura, quest’ultimo sarebbe tenuto a rispondere nel complesso per euro 5.733,00 (tale importo scaturisce dalla somma di euro 3.280,00 pari al 50% di euro 6.560,00, importo impegnato con la delibera 167/2011, ed euro 2.453,00 pari al 50% di euro 4.905,00, importo impegnato con delibera n. 5/2012).

Ancora la difesa precisa che i menzionati importi “… comprendono l’IVA che va versata allo Stato, oltre ritenuta del 20% di IRPEF, con conseguente complessivo beneficio per l’erario”.

Circa poi l’incarico affidato all’Azzanelli viene evidenziato dalla difesa che in questo caso “… nessun parere è stato rilasciato dal Segretario, che ha richiesto espressamente parere al Revisore dei Conti, il quale si è espresso favorevolmente”.

Per la difesa del convenuto l’estraneità del convenuto dall’ipotesi di danno erariale contestata emergerebbe “… altresì dall’analisi della Deliberazione Lombardia/83/2014 REG di Codesta Ecc.ma Corte dei Conti, ove viene chiaramente indicato come le criticità rilevate siano afferenti alle proroghe … e non certo all’incarico iniziale …”.

Infine, con riferimento all’asserito danno il convenuto afferma che si deve “… tenere in considerazione l’utilità dell’opera complessivamente prestata dall’arch. Loda e dalla geom. Azzanelli …”, pertanto il danno erariale potrebbe al limite essere quantificato “… nella misura di euro 32.717,80 corrispondente alla differenza tra euro 99.870,77 complessivamente pagata per gli incarichi di cui trattasi e quanto sarebbe stato corrisposto se l’originaria situazione non fosse mutata e gli incarichi non fossero quindi stati affidati (euro 67.152,97) …”.

In sintesi la difesa chiede:

– in via principale di rigettare la domanda attorea;

– in via subordinata, nel caso di condanna del Lograno, di liquidare il danno erariale in misura non superiore ad euro 5.733,00;

– in via ulteriormente subordinata, sempre nel caso di condanna del Lograno, di liquidare il danno erariale in misura pari ad euro 32.717,80 e, conseguentemente,

ripartire il medesimo secondo le eventuali responsabilità che dovessero essere accertate, non eccedendo in ogni caso, quanto al convenuto Lograno, la misura del20%.

Con vittoria delle spese di giudizio.

Nell’udienza, le parti presenti hanno ribadito sostanzialmente le argomentazioni fin qui esposte e confermato le conclusioni già rassegnate.

Tutto ciò premesso, la causa è stata assunta in decisione.

Ritenuto in

DIRITTO

Per prima cosa il Collegio, tenuto conto che i convenuti Bozzoni, Guarnieri, Franchi (nella qualità, all’epoca dei fatti contestati, rispettivamente di Sindaco, Vice Sindaco ed Assessore anziano del Comune di Pontevico) e Maroli (nella veste, sempre all’epoca dei fatti contestati, di Responsabile del Servizio Finanziario del medesimo Comune) si sono costituiti con una memoria congiunta, a mezzo dello stesso Avvocato (Domenico Bezzi) ritiene di dover esaminare la questione, rilevabile d’ufficio, dell’esistenza di un reciproco conflitto di interessi tra i menzionati soggetti citati in giudizio.

Sul punto, la Corte di Cassazione, secondo un consolidato orientamento, ha precisato che “la costituzione in giudizio di più parti per mezzo di uno stesso procuratore, cui sia stato conferito il mandato con un unico atto da tutte sottoscritto, è valida solo quando fra le medesime parti non vi sia un conflitto di interessi” (Cass. Civ. Sez. III°, sentenza n. 8842/04).

Pertanto, la sussistenza di un siffatto conflitto costituisce un limite intrinseco al conferimento della procura, da parte di più soggetti allo stesso Avvocato che, in tale situazione, è impossibilitato “a svolgere contemporaneamente attività difensive per conto di portatori di pretese collidenti” (Cass. Civ. Sez. II°, n. 21350/05).

Ancor più recentemente la Suprema Corte ha affermato che “… nel caso in cui tra due o più parti sussista conflitto di interessi (tanto attuale, quanto virtuale), è inammissibile la loro costituzione in giudizio a mezzo di uno stesso procuratore, al quale sia stato conferito mandato con un unico atto, e ciò anche in ipotesi di “simultaneus processus”, dato che il difensore non può svolgere contemporaneamente attività difensiva in favore di soggetti portatori di istanze confliggenti, investendo siffatta violazione il diritto di difesa ed il principio del contraddittorio, valori costituzionalmente garantiti” (Cass. Civ. Sez. III°, n. 15884/13).

In materia, la giurisprudenza contabile è in linea con l’orientamento della Corte di Cassazione (cfr. su tutte Sezione III° n. 156 del 28 febbraio 2012; n. 798 del 6 dicembre 2012 e n. 605 del 20 settembre 2013).

Passando ora al caso di specie va rilevato che il conflitto esistente fra la posizione degli amministratori (Bozzoni, Guarnieri e Franchi) rispetto a quella del Responsabile pro tempore del Servizio Finanziario dell’Ente (Maroli), non è solo “virtuale”, ma concreto ed è rilevabile dagli atti del processo.

Infatti, ad esempio, nella delibera n. 5 del 10 gennaio 2012, con cui veniva prorogato l’incarico di Responsabile di P.O. all’Arch. Loda per il periodo gennaio-dicembre 2012, si premette che tale decisione è stata adottata dopo aver “visto, altresì, il parere favorevole espresso ai sensi dell’art. 49 del D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, per quanto di competenza, dalla dott.ssa Maroli Stefania, in qualità di Responsabile del Servizio Finanziario in ordine alla regolarità contabile sulla proposta di deliberazione di cui all’oggetto”.

Tanto precisato, secondo consolidata giurisprudenza di questa Corte, la colpevolezza degli Organi politici, che hanno posto in essere provvedimenti ritenuti forieri di danno, può non assurgere a gravità perseguibile, nel caso in cui gli stessi abbiano adottato le contestate decisioni sulla base del parere di un organo tecnico.

Pertanto, tenuto conto che la Maroli, Responsabile del Settore Finanziario, si è costituita congiuntamente ai Membri della Giunta Comunale (Bozzoni, Franchi e Guarnieri), con unica memoria del medesimo difensore (Domenico Bezzi), il conflitto di interessi tra i convenuti appare evidente e reale e ciò comporta – per pacifica e risalente giurisprudenza – la nullità della costituzione in giudizio e la conseguente contumacia dei convenuti (cfr. in proposito Cass. Sez. III° n. 2779/68).

Nel merito il Collegio deve per prima cosa precisare che con riguardo all’affidamento dell’incarico all’Architetto Antonella Loda si rileva che:

– tale incarico è stato affidato al menzionato Architetto con delibera n. 167/2011 della Giunta comunale di Pontevico, costituendo così per il periodo dal 29 agosto al 31 dicembre 2011 “… in applicazione dell’art. 110 comma 2 del D.Lgs. n. 267/2000, un rapporto lavorativo a tempo determinato, di diritto privato, al di fuori della dotazione organica, consistente nell’attribuzione della responsabilità dell’Area Tecnica …”, in conseguenza del fatto che l’Ingegnere Emilio Rossetti aveva “… presentato formale rinuncia a ricoprire …” tale area;

– il trattamento economico complessivo risulta pari ad “… euro 1.300,00, riferito a n. 8 ore di servizio settimanale”, oltre all’incremento “… nella misura del 4% a titolo di contributo previdenziale e del 20% quale imponibile IVA”;

– tale delibera è stata emessa tenendo conto anche dei “… pareri favorevoli espressi ai sensi dell’art. 49 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, per quanto di competenza, dal Segretario Comunale, in qualità di Responsabile dell’Area Amministrativa e di Responsabile dell’Area Finanziaria …” e dell’attestazione di copertura finanziaria rilasciata nel caso di specie sempre dal Segretario Comunale;

– il provvedimento in esame è stato deliberato nella riunione della Giunta Comunale del 16 agosto 2011 presieduta dal Bozzoni nella sua qualità di Sindaco con voti favorevoli ed unanimi espressi da quest’ultimo unitamente al Migliorati ed al Guarneri (cfr. all. n. 1 del fascicolo della Procura);

– con successiva delibera n. 5/2012 l’incarico affidato alla Loda veniva prorogato per tutto l’anno 2012 stabilendo il medesimo importo e le stesse ore settimanali già individuati nella precedente delibera;

– in tale provvedimento si è tenuto conto anche del “… parere favorevole espresso ai sensi dell’art. 49 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, per quanto di competenza, dal Segretario Comunale, in qualità di Responsabile dell’Area Amministrativa in ordine alla regolarità tecnica sulla proposta di deliberazione di cui all’oggetto …” e “… della dott.ssa Maroli Stefania, in qualità di Responsabile del Servizio Finanziario in ordine alla regolarità contabile sulla proposta di deliberazione di cui all’oggetto”;

– tale delibera è stata adottata nella riunione della Giunta Comunale del 10 gennaio 2012 presieduta dal Guarneri nella sua qualità di Vice Sindaco con voti favorevoli ed unanimi espressi da quest’ultimo unitamente al Franchi, al Migliorati ed al Reghenzi (cfr. all. n. 2 del fascicolo della Procura);

– con delibera n. 64/2012 è stato deciso che per il periodo intercorrente dal 1° aprile al 31 dicembre 2012 l’orario di lavoro settimanale della Loda fosse aumentato da 8 a 12 con conseguente aumento dell’importo mensile da corrispondere per euro 2.400,00 oltre al 4% a titolo di contributo previdenziale ed al 21% per IVA;

– in tale provvedimento si è tenuto conto anche del “… parere favorevole espresso ai sensi dell’art. 49 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, per quanto di competenza, dall’arch. Loda Antonella, Responsabile dell’Area Tecnica, in ordine alla regolarità tecnica sulla proposta di deliberazione di cui all’oggetto …” e “… della dott.ssa Maroli Stefania, in qualità di Responsabile del Servizio Finanziario in ordine alla regolarità contabile sulla proposta di deliberazione di cui all’oggetto”;

– tale delibera è stata adottata nella riunione della Giunta Comunale del 27 marzo 2012 presieduta dal Bozzoni nella sua qualità di Sindaco con voti favorevoli ed unanimi espressi da quest’ultimo unitamente al Franchi, al Guarneri, al Reghenzi ed al Pirazzoli (cfr. all. n. 3 del fascicolo della Procura);

– infine, con delibera n. 165/2012 l’incarico della Loda veniva prorogato per tutto il 2013 con le medesime condizioni di tempo di impiego (12 ore settimanali) ed economiche (euro 2.400,00 oltre al 4% a titolo di contributo previdenziale ed al 21% per IVA), già individuate nella precedente delibera;

– anche in questo caso per la formazione di tale delibera si è tenuto conto sempre del “… parere favorevole espresso ai sensi dell’art. 49 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, per quanto di competenza, dall’arch. Loda Antonella, Responsabile dell’Area Tecnica, in ordine alla regolarità tecnica sulla proposta di deliberazione di cui all’oggetto …” e “… della dott.ssa Maroli Stefania, in qualità di Responsabile del Servizio Finanziario in ordine alla regolarità contabile sulla proposta di deliberazione di cui all’oggetto”;

– tale delibera è stata adottata nella riunione della Giunta Comunale del 18 dicembre 2012 presieduta dal Bozzoni nella sua qualità di Sindaco con voti favorevoli ed unanimi espressi da quest’ultimo unitamente al Franchi, al Migliorati, al Guarneri, al Reghenzi ed al Pirazzoli (cfr. all. n. 4 del fascicolo della Procura).

Per quanto poi riguarda la posizione della Geometra Tiziana Azzanelli si rileva invece che:

– con delibera n. 35/2012 la Giunta comunale di Pontevico ha affidato alla menzionata Geometra “… l’incarico di prestazione d’opera intellettuale al fine dell’espletamento delle attività legate al settore edilizia privata ed urbanistica …” in considerazione del fatto che “il dipendente Ing. Emilio Rossetti ha presentato domanda di mobilità in data 30/01/2012”;

– il trattamento economico risulta pari ad euro 28,00 all’ora incluso IVA ed oneri previdenziali per n. 8 ore settimanali;

– tale delibera è stata emessa tenendo conto anche dei “… pareri favorevoli espressi ai sensi dell’art. 49 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, per quanto di competenza, dal Responsabile dell’Area Tecnica, arch. Loda Antonella e dal Responsabile dell’Ufficio Ragioneria, Maroli dott.ssa Stefania, in ordine – rispettivamente – alla regolarità tecnica e contabile sulla proposta di deliberazione di cui all’oggetto;

– il provvedimento in esame è stato deliberato nella riunione della Giunta Comunale del 31 gennaio 2012 presieduta dal Bozzoni nella sua qualità di Sindaco con voti favorevoli ed unanimi espressi da quest’ultimo unitamente al Franchi, al Guarneri ed al Reghenzi (cfr. all. n. 5 del fascicolo della Procura);

– da ultimo, con delibera n. 166/2012 l’incarico della Azzanelli veniva prorogato per tutto il 2013 con le medesime condizioni di tempo di impiego (8 ore settimanali) ed economiche (euro 28,00 all’ora incluso IVA ed oneri previdenziali), già individuate nella precedente delibera;

– anche in questo caso per la formazione di tale delibera si è tenuto conto sempre dei “… pareri favorevoli espressi ai sensi dell’art. 49 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, per quanto di competenza, dal Responsabile dell’Area Tecnica, arch. Loda Antonella e dal Responsabile dell’Ufficio Ragioneria, Maroli dott.ssa Stefania, in ordine – rispettivamente – alla regolarità tecnica e contabile sulla proposta di deliberazione di cui all’oggetto;

– tale delibera è stata adottata nella riunione della Giunta Comunale del 18 dicembre 2012 presieduta dal Bozzoni nella sua qualità di Sindaco con voti favorevoli ed unanimi espressi da quest’ultimo unitamente al Franchi, al Migliorati, al Guarneri, al Reghenzi ed al Pirazzoli (cfr. all. n. 5.1 del fascicolo della Procura).

Tanto premesso, per entrambe le posizioni sopra dettagliatamente descritte il Collegio rileva la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa nei confronti degli odierni convenuti.

Ora prima di esaminare distintamente per posizione (Loda e Azzanelli) i profili di antigiuridicità delle condotte poste in essere dagli odierni convenuti va rilevato a fattor comune che il Regolamento del Comune di Pontevico all’art. 2, punto 6) precisa che “in caso di mancato rispetto del Patto di stabilità, sussistendone l’obbligo, non possono essere conferiti incarichi nell’anno successivo”.

Pertanto, considerato che l’incarico è stato affidato alla Loda il 29 agosto 2011 e alla Azzanelli il 31 gennaio 2012, poi entrambi prorogati nelle successive annualità, deve rilevarsi, come peraltro evidenziato nelle deliberazioni della Sezione di Controllo per la Regione Lombardia nn. 83 e 84, entrambe depositate in data 20 febbraio 2014, “… la mancanza del presupposto di legittimità per l’affidamento di incarichi per gli esercizi 2012 e 2013, in palese violazione del regolamento comunale” atteso che “… il comune di Pontevico, mediante elusione, non ha rispettato il Patto di stabilità per l’anno 2010 (così come accertato dalla deliberazione di questa Sezione n. 409/2012/PRSE depositata il 25/09/2012, con corredo sanzionatorio per l’anno 2013) ed ha violato il Patto di stabilità per l’anno 2011 (delibera n. 293/2013/PRSE depositata il 25/06/2013, con applicazione delle sanzioni per l’anno 2012, susseguente la violazione)”.

Tanto precisato, con riguardo all’incarico affidato all’Architetto Loda deve evidenziarsi, ai fini del corretto inquadramento della vicenda in esame, che l’art.110, commi 1, 2 e 3 del TUEL, D. lgs. N. 267/2000 – nel testo precedente le modifiche apportate dal D.L. 24 giugno 2014, n. 90 – così disponeva:

1. “Lo statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato di diritto pubblico o, eccezionalmente e con deliberazione motivata, di diritto privato, fermi restando i requisiti richiesti dalla qualifica da ricoprire”;

2. Il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, negli enti in cui è prevista la dirigenza, stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, contratti a tempo determinato per i dirigenti e le alte specializzazioni, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento del totale della dotazione organica della dirigenza e dell’area direttiva e comunque per almeno una unità. Negli altri enti, il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, solo in assenza di professionalità analoghe presenti all’interno dell’ente, contratti a tempo determinato di dirigenti, alte specializzazioni o funzionari dell’area direttiva, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento della dotazione organica dell’ente arrotondando il prodotto all’unità superiore, o ad una unità negli enti con una dotazione organica inferiore alle 20 unità;

3. I contratti di cui ai precedenti commi non possono avere durata superiore al mandato elettivo del sindaco o del presidente della provincia in carica. Il trattamento economico, equivalente a quello previsto dai vigenti contratti collettivi nazionali e decentrati per il personale degli enti locali, può essere integrato, con provvedimento motivato della giunta, da una indennità ad personam, commisurata alla specifica qualificazione professionale e culturale, anche in considerazione della temporaneità del rapporto e delle condizioni di mercato relative alle specifiche competenze professionali. Il trattamento economico e l’eventuale indennità ad personam sono definiti in stretta correlazione con il bilancio”.

Alla luce del riportato testo normativo, appare ora necessario esaminare le due distinte previsioni di cui al primo ed al secondo comma del citato art.110.

Il diverso ambito di applicazione delle due ipotesi, oltre a risultare evidente dal dato letterale, riferendosi un caso alla copertura di posti di responsabile di area amministrativa “già in organico”, l’altro ai contratti a tempo determinato stipulati “al di fuori della dotazione organica”, è chiarito anche dalle SS.RR. di questa Corte che in sede di controllo (Del. nn. 12 e 13 del 2011) si sono pronunciate in ordine alla diretta applicabilità agli enti territoriali, limitatamente al conferimento degli incarichi dirigenziali a contratto previsti dall’art. 110, comma 1 TUEL, delle disposizioni contenute nell’art. 19 commi 6 e 6 bis del d. lgs. 165/2011 ed hanno avuto modo di definire quella al comma 2 come “una fattispecie del tutto diversa da quella disciplinata dal comma precedente, in quanto volta a sopperire, ad esigenze gestionali straordinarie che, sole, determinano l’opportunità di affidare funzioni, anche dirigenziali, extra ordinem e quindi al di là delle previsioni della pianta organica dell’Ente locale”.

Tanto precisato, il caso in esame risulta più correttamente riconducibile al comma 1 dell’art. 110, riferendosi all’affidamento di un posto di funzioni già previsto in pianta organica.

Infatti, la riconducibilità del caso di specie all’ipotesi disciplinata al comma 1 dell’art. 110 del TUEL è peraltro affermata – contraddittoriamente con le motivazioni delle delibere sopra richiamate e con le prospettazioni difensive opposte nell’odierno giudizio – nella stessa iniziale delibera n. 167/2011 di conferimento dell’incarico alla Loda ove si precisa che “… si rende necessario provvedere all’individuazione ed al conferimento dell’incarico di responsabile dell’Area Tecnica”.

Pertanto, rientrando la fattispecie in esame nell’ambito di applicazione del comma 1 dell’art. 110 TUEL, molteplici appaiono i profili di illegittimità che hanno caratterizzato la condotta dei convenuti.

Comunque, anche prescindendo dal fatto che si applichi al caso di specie il comma 1 e non il comma 2 dell’art. 110 del TUEL, è indubbio che nell’individuazione dei soggetti cui conferire un incarico ai sensi di tale articolo di legge siano insuperabili i fondamentali canoni di legittimità, imparzialità e buon andamento, ai sensi dell’articolo 97 della Costituzione, in ragione dei quali, pur essendo insiti in tali procedure il carattere della discrezionalità ed un margine più o meno ampio di fiduciarietà, è indispensabile che le amministrazioni assumano la relativa determinazione con una trasparente ed oggettiva valutazione della professionalità del soggetto affidatario che non può basarsi su valutazioni meramente soggettive, ma deve essere ancorata quanto più possibile a circostanze oggettive.

L’esigenza di operare scelte discrezionali ancorate a parametri quanto più possibili oggettivi e riscontrabili evidenzia l’opportunità che le amministrazioni si dotino preventivamente di un sistema di criteri generali per l’affidamento, il mutamento e la revoca degli incarichi. Ciò al fine di consolidare anche in questo ambito la trasparenza e ridurre le possibilità di contenzioso.

Tale convincimento si fonda anche su costante giurisprudenza della Corte Costituzionale (sentenze n. 103 e 104 del 2007 e sentenza n. 161 del 2008) che ha espresso un chiaro orientamento volto ad escludere l’esistenza di una “dirigenza di fiducia” e dunque la possibilità di un’interpretazione della normativa vigente nel senso di ammettere la scelta discrezionale, senza limiti, dei soggetti esterni all’ente cui conferire gli incarichi, nonché la necessità di forme di pubblicità che assicurino la trasparenza, procedure comparative anche non concorsuali, richiedendo quindi una procedimentalizzazione dell’iter da seguire.

Con riferimento al caso di specie gli odierni convenuti, ciascuno secondo il ruolo ricoperto nell’adozione delle deliberazioni in argomento, hanno, invece, determinato il conferimento diretto dell’incarico ad personam alla Loda, senza avere preventivamente fissato i criteri per la selezione e valutazione dei curricula dei potenziali aspiranti né adottato misure di pubblicità ma effettuando tale scelta sulla base di una valutazione personale ampiamente discrezionale.

Appare dunque, in assenza di idonea motivazione, del tutto irragionevole, quasi al limite della contraddittorietà, la scelta operata dal Sindaco e dalla Giunta, con l’assistenza del Segretario comunale di affidare ad un soggetto estraneo all’Amministrazione le funzioni di Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Pontevico.

Passando ora all’incarico affidato alla Azzanelli è sufficiente sul punto fare integrale richiamo agli innumerevoli profili di illegittimità individuati dalla deliberazione della Sezione regionale di Controllo Lombardia n. 84/2014 e condivisibilmente rilevati anche per l’incarico alla Loda con la deliberazione sempre della stessa Sezione regionale n. 83/2014.

In particolare, in quella sede per entrambi gli incarichi è stata eccepita la violazione dell’art. 7 TUPI nella parte in cui “… impone lo svolgimento di procedure comparative per l’affidamento di ogni incarico …” e relativamente “… alla durata dell’incarico e al contenuto delle mansioni affidate esternamente”.

Nello specifico per entrambe le posizioni è stato affermato che “… non è riscontrabile il presupposto di eccezionalità, in quanto la necessità di un dipendente con professionalità tecniche per l’ente locale rappresenta una esigenza organizzativa che si configura come permanente. Ne consegue che l’ente locale conferente non può far ricorso all’affidamento di incarichi a soggetti estranei per lo svolgimento di funzioni ordinarie, attribuibili a personale che dovrebbe essere previsto in organico, altrimenti questa esternalizzazione si tradurrebbe in una forma atipica di assunzione, con conseguente elusione delle disposizioni in materia di accesso all’impiego nelle Pubbliche amministrazioni, nonché di contenimento della spesa di personale” (cfr. deliberazioni Sez. Regionale Controllo Lombardia n. 83/2014 e n. 84/2014).

Occorre ora valutare se le condotte finora descritte siano frutto di comportamenti dolosi o gravemente colposi che hanno prodotto danno all’erario comunale.

In proposito, si ritiene che il comportamento tenuto da tutti i convenuti nell’odierno giudizio sia particolarmente inescusabile e connotato da colpa grave, alla luce dell’inequivoca normativa di riferimento e della costante giurisprudenza della Corte costituzionale e di questa Corte formatasi in materia di conferimento di incarichi a soggetti estranei all’Amministrazione.

Risulta di immediata percezione, infatti, che il carattere indubbiamente fiduciario delle nomine non può debordare nell’arbitrio ma deve comunque corrispondere a dei canoni (sindacabili in questa sede) di ragionevolezza e buona amministrazione.

Pertanto, anche ammettendo l’impossibilità, indimostrata nell’odierno giudizio, di far fronte al fabbisogno con professionalità interne, ipotizzate non idonee, l’acquisizione dall’esterno di tali figure doveva avvenire previa verifica delle professionalità disponibili, condotta anche a seguito di idonea pubblicità.

In relazione alla sussistenza del danno e alla sua quantificazione, secondo la Procura esso in fattispecie consiste nella retribuzione lorda, pari ad euro 99.870,77, che il Comune di Pontevico ha corrisposto complessivamente alla Loda e alla Azzaneli per effetto del conferimento e delle successive proroghe dei due incarichi.

Tale importo è stato addebitato agli odierni convenuti e per la ripartizione delle relative quote ne sono stati ipotizzati i criteri, come in fatto riportati.

Tutto ciò premesso, prima dell’individuazione della percentuale di responsabilità dei convenuti, il Collegio deve valutare la fondatezza dell’eccezione difensiva per cui dal danno erariale, come prospettato dalla Procura, dovrebbe essere detratta l’utilitas comunque conseguita dall’Amministrazione comunale, ipotizzata in via subordinata dai convenuti.

Nel caso specifico, considerato che nel loro complesso i due incarichi consentivano di svolgere in sostanza le medesime funzioni che l’Ing. Rossetti svolgeva per dovere istituzionale alle dipendenze dell’Amministrazione comunale (prima della formale rinuncia di quest’ultimo a ricoprire la P.O. dell’Area Tecnica e del suo trasferimento per mobilità volontaria), ne deriva la ricorrenza dei presupposti per riconoscere l’utilità delle attività comunque svolte in esecuzione degli incarichi in esame a vantaggio del Comune di Pontevico. Inoltre, poiché detta utilità è conseguenza immediata e diretta dello stesso fatto causativo dell’addebito contestato, la stessa deve considerarsi come un vantaggio economicamente valutabile (cfr. Sez. Emilia Romagna n. 874 del 19 marzo 2002 e n. 12 del 19 gennaio 1998; Sez. III° n. 126 dell’11 maggio 1998; Sez. Lombardia n. 1000 del 24 giugno 1998).

Tale utilità, si precisa tuttavia, non è idonea, come invece vorrebbero le difese dei convenuti, ad elidere integralmente il pregiudizio patrimoniale causato al Comune di Pontevico.

Di conseguenza, operando una valutazione equitativa delle prestazioni svolte dall’Architetto Loda e dalla Geometra Azzanelli per l’Amministrazione danneggiata e tenuto conto dei vantaggi da questa conseguiti in conseguenza degli incarichi illegittimi, si ritiene equo determinare il danno nell’importo complessivo di euro 30.000,00 comprensivo di rivalutazione monetaria. Detto importo tiene conto delle retribuzioni che in ogni caso il Comune avrebbe dovuto erogare in favore del funzionario destinato a svolgere quelle mansioni.

Pertanto, ferma restando la quantificazione generale del danno così rideterminata, la ricostruzione sin qui svolta induce a ritenere che, per quanto attiene al Sindaco Bozzoni, il suo ruolo sia stato preminente rispetto agli altri componenti della Giunta, avendo sia per la Loda che per l’Azzanelli presieduto, votando in senso favorevole, le sedute che hanno deliberato l’affidamento dei rispettivi incarichi; ad esso, pertanto, deve essere imputato il 20% del danno anche in considerazione del fatto che ha presieduto, votando sempre in senso favorevole, anche le sedute di Giunta che hanno prorogato tali incarichi ad eccezione di quella tenutasi in data 10 gennaio 2012 che ha visto la proroga dell’incarico affidato alla Loda per tutto il 2012 e per la quale è risultato assente. Inoltre, si aggiunga anche il fatto che sempre il Bozzoni ha firmato in rappresentanza del Comune di Pontevico i disciplinari di incarico in esecuzione delle delibere in esame.

Per quanto poi riguarda il Vice Sindaco Guarneri (presente a tutte le sedute che hanno dato luogo sia all’affidamento degli incarichi sia ai successivi rinnovi e votante in tutte, in senso favorevole) e l’Assessore Franchi (assente solo nella seduta di Giunta del 16 agosto 2011 che ha determinato con delibera n. 167/2011 il conferimento dell’incarico alla Loda e presente, nonché votante in senso favorevole in tutte le altre sedute) il Collegio ritiene che l’acritica ratifica delle decisioni portate all’attenzione degli organi collegiali abbia contribuito al verificarsi del pregiudizio accertato e debba essere sanzionata con l’addebito rispettivamente del 10% al Guarneri e del 5% al Franchi del danno erariale così come sopra complessivamente quantificato.

La rimanente quota del 15% addebitabile agli altri componenti della Giunta regionale (Migliorati, Reghenzi e Pirazzoli) presenti (in particolare solo Migliorati per la delibera n. 167/2011; Migliorati e Reghenzi per la delibera n. 5/2012; Reghenzi per la delibera n. 35/2012; Reghenzi e Pirazzoli per la delibera n. 64/2012; Migliorati, Reghenzi e Piarazzoli per la delibera 165/2012 e sempre Migliorati, Reghenzi e Pirazzoli per la delibera n. 166/2012) nelle sedute in esame e votanti sempre in senso favorevole, dovrà restare a carico della collettività, stante la mancata citazione nei confronti di questi ultimi.

Sussiste altresì la specifica responsabilità sempre per colpa grave del segretario comunale Lograno avendo questi vistato tutti i disciplinari di incarico in esecuzione delle delibere in trattazione e rilasciato:

– per la delibera n. 167/2011 (con cui è stato conferito per la prima volta l’incarico alla Loda) il parere favorevole nella qualità sia di Responsabile dell’Area Amministrativa che di quella Finanziaria, nonché l’attestazione di copertura finanziaria;

– per la delibera n. 5/2012 il parere favorevole nella qualità di Responsabile dell’Area Amministrativa.

Al segretario Lograno deve, quindi, essere imputata, anche in considerazione della partecipazione attiva solo in due delibere, una quota pari al 20% del danno riconosciuto.

Per quanto poi riguarda la Dott.ssa Maroli il Collegio rileva che quest’ultima deve altresì rispondere sempre per colpa grave avendo questi rilasciato:

– per la delibera n. 5/2012 il parere favorevole in qualità di Responsabile del Sevizio Finanziario;

– per la delibera n. 35/2012 il parere favorevole in qualità di Responsabile dell’Ufficio di Ragioneria;

– per la delibera n. 64/2012 il parere favorevole in qualità di Responsabile del Servizio Finanziario;

– per la delibera n. 165/2012 il parere favorevole in qualità di Responsabile del Servizio Finanziario;

– per la delibera n. 166/2012 il parere favorevole in qualità di Responsabile dell’ufficio di Ragioneria.

Pertanto, alla Dott.ssa Maroli, considerato il diffuso apporto tecnico fornito, deve essere imputata una quota pari al 20% del danno riconosciuto.

La rimanente quota del 10% addebitabile al Revisore dei conti per il parere favorevole fornito ai sensi del comma 42 dell’art. 1 della legge n. 311/2004 sulla delibera n. 35/2012, dovrà altresì restare a carico della collettività, stante la mancata citazione nei confronti di questi ultimi.

Di conseguenza il complessivo danno erariale, quantificato in complessivi euro 30.000,00, deve così imputarsi:

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 PREMESSO

– che con nota del 20 novembre 2014 il Sindaco del comune di Tolve, dopo aver premesso che l’indennità di produttività ai dipendenti negli anni 2012, 2013 e 2014 non era stata erogata, ha chiesto «… se al Comune di Tolve può essere estesa la portata di un parere del MEF, dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, Ispettorato Generale per gli ordinamenti del Personale e I’analisi dei costi del lavoro pubblico (Ufficio XVI) del 24 Gennaio 2013, rilasciato al Comune di Chioggia (VE) ed avente ad oggetto: “Richiesta parere concernente la portata ed applicazione dell’art.17, comma 5 del CCNL 01.04.1999, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 9, comma 2-bis della Legge n° 122/2010, e quindi di fare in modo che anche per il Comune di Tolve, le risorse stabili relative alla produttività non erogata per gli anni 2012, 2013 e 2014, possano essere riportate nel fondo dell’esercizio successivo (anno 2015) ai sensi dell’art. 17, comma 5, del CCNL 01.04.1999»;

CONSIDERATO

– che l’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003 ha abilitato le Regioni a richiedere ulteriori forme di collaborazione alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica;

– che, a termini della stessa disposizione, analoghe richieste possono essere formulate, di norma, tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane;

– che la previsione dell’inoltro delle richieste di parere tramite il Consiglio delle autonomie locali testimonia la volontà del legislatore di creare a regime un sistema di filtro onde limitare le richieste dei predetti enti, ma non impedisce agli stessi di avanzare direttamente dette istanze;

RITENUTO

– che nell’esercizio della funzione consultiva l’organo magistratuale, in attesa dell’istituzione del Consiglio delle autonomie locali, previsto dal comma aggiunto dall’art. 7 della legge costituzionale n. 3/2001 all’art. 123 della Costituzione, non possa esimersi dal considerare i requisiti di legittimazione dei soggetti che promuovono detta funzione e le condizioni oggettive per l’attivazione della stessa;

– che, sotto il profilo soggettivo, le richieste di parere possano essere formulate soltanto dai massimi organi rappresentativi degli enti locali (Presidente della Giunta regionale, Presidente della Provincia, Sindaco o, nel caso di atti di normazione, Presidente del Consiglio regionale, provinciale, comunale), come precisato – tra l’altro – dal citato documento approvato dalla Sezione delle Autonomie nell’adunanza del 27 aprile 2004;

– che, sotto il profilo oggettivo, possano rientrare nella funzione consultiva della Sezione richieste di pareri concernenti la materia della contabilità pubblica (intesa quale sistema normativo che presiede alla gestione finanziaria ed economico-patrimoniale dello Stato e degli altri enti pubblici) che richiedano un esame, da un punto di vista astratto (con esclusione di valutazione e pareri su casi specifici), di temi di carattere generale come nei casi: di atti generali; di atti o schemi di atti di normazione primaria (leggi, statuti) o secondaria (regolamenti di contabilità o in materie comportanti spese, circolari), o inerenti all’interpretazione di norme vigenti; di soluzioni tecniche rivolte ad assicurare la necessaria armonizzazione nella compilazione dei bilanci e dei rendiconti; di preventiva valutazione di formulari e scritture contabili che gli enti intendessero adottare.

Anche sulla base di quanto stabilito dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti (deliberazione n. 5/2006 del 17.02.2006) sono da ritenersi inammissibili, pertanto, richieste di pareri in materia di contabilità pubblica che comportino valutazione di casi o atti gestionali specifici che determinerebbero un’ingerenza della Corte dei conti nella concreta attività gestionale dell’Ente, con un coinvolgimento della magistratura contabile nell’amministrazione attiva certamente incompatibile con le funzioni alla stessa attribuite dal vigente ordinamento e con la sua fondamentale posizione di indipendenza e neutralità (posta anche nell’interesse delle stesse amministrazioni pubbliche) quale organo magistratuale al servizio dello Stato-comunità.

La delibera n. 54/CONTR/10 delle Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti, depositata il 17 novembre 2010, ha poi rilevato che in una visione dinamica dell’accezione “contabilità pubblica”, che sposta l’angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente ai relativi equilibri, ulteriori materie, che sarebbero altrimenti estranee, possono anche essere attratte nell’orbita dell’attività consultiva. Tale estensione, tuttavia, è limitata “… alle    questioni    che    riflettono problematiche interpretative  inerenti  alle  suddette  statuizioni  recanti  i  menzionati  limiti  e  divieti, strumentali  al  raggiungimento  degli  specifici  obiettivi  di  contenimento  della  spesa  ed idonei a ripercuotersi sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui relativi equilibri di bilancio”;

– che la funzione consultiva non debba, comunque, svolgersi in ordine a quesiti che implichino valutazioni di comportamenti amministrativi che possano formare oggetto di eventuali iniziative giudiziarie proprie della Procura regionale della Corte dei conti o dinanzi ad altro giudice;

– che ulteriore limite è costituito dalla natura necessariamente preventiva della funzione consultiva, traducendosi diversamente la richiesta in una istanza diretta a sottoporre l’atto formalmente già adottato ad un controllo di legittimità per casi non previsti;

RITENUTO

– che, alla luce delle considerazioni e dei principi sopra esposti, nel caso di specie la richiesta sia ammissibile sotto il profilo soggettivo, provenendo dal Sindaco;

– che la richiesta appare ammissibile anche sotto il profilo oggettivo, pur evidenziando che, tuttavia, questa Sezione regionale di controllo, al fine di tutelare l’autonomia decisionale dell’amministrazione e la necessaria posizione di neutralità ed indipendenza della Corte dei conti, non può esprimersi relativamente a specifiche questioni la cui soluzione si presenti, nel contempo, successiva e/o prodromica all’adozione di concreti fatti gestionali relativamente ai quali ogni necessaria valutazione spetta ai competenti organi comunali;

– che, per tali ragioni, questa Magistratura contabile deve, in merito, esprimere il proprio parere limitatamente ai principi generali che interessano le questioni prospettate, spettando la scelta concreta di quale sia la disciplina applicabile e di quali effetti comporti nella gestione contabile ed amministrativa unicamente all’Amministrazione interessata la quale, dalle valutazioni espresse nei pareri della Corte dei conti, può trarre indicazioni nell’ambito della sua autonomia;

tanto premesso, si espongono le seguenti considerazioni.

* * * * *

Il comma 2-bis dell’art. 9 del D.L. n.78/2010 (come recentemente modificato dall’art. 1, comma 1, lett. a), del D.P.R. 4 settembre 2013, n. 122 e dall’art. 1, comma 456, della L. 27 dicembre 2013, n. 147) stabilisce testualmente che «A decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2014 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio. A decorrere dal 1° gennaio 2015, le risorse destinate annualmente al trattamento economico accessorio sono decurtate di un importo pari alle riduzioni operate per effetto del precedente periodo».

Con la deliberazione n. 51/CONTR/11 le Sezioni Riunite della Corte dei conti hanno evidenziato come si tratti di disposizioni di stretta interpretazione, che non ammettono altre deroghe o esclusioni se non per le sole risorse destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che peraltro potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti (quali le risorse che affluiscono al fondo che siano state destinate a compensare le attività poste in essere per la progettazione di opere pubbliche e quelle riservate all’erogazione dei compensi legati agli incentivi per la progettazione e per l’avvocatura interna).

Tali motivazioni giustificano anche l’esclusione dalle suddette riduzioni, individuata dalla circolare RGS-IGOP 15 aprile 2011, n.12, delle  «… risorse derivanti da incarichi aggiuntivi (peraltro già sottoposti a specifiche misure limitative) e dai servizi resi dal personale in conto terzi, attesa la variabilità delle stesse e la correlazione al maggiore impegno richiesto al personale ed alle connesse responsabilità».

Dall’esame delle predette fattispecie risulta confermato, come evidenziato dalla delibera n. 2/SEZAUT/2013/QMIG della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, che «…la ratio della deroga alla richiamata disposizione vincolistica in materia di personale risieda nel favor manifestato dal legislatore verso politiche di sviluppo della produttività individuale del personale, specie se dirette ad incentivare lo svolgimento di incarichi particolari ed aggiuntivi, rispetto alle ordinarie mansioni lavorative, mediante l’impiego di risorse vincolate etero-finanziate ovvero non incidenti sugli equilibri di bilancio degli Enti locali».

Tale ultima deliberazione ha verificato se nel limite complessivo delle risorse destinate al trattamento accessorio siano comprese anche le economie conseguenti ai processi di razionalizzazione e riqualificazione della spesa (art. 16, commi 4 e 5 del D.L. n. 98/2011).

La Sezione delle Autonomie ha, sul punto, tra l’altro evidenziato che “le eventuali economie aggiuntive effettivamente realizzate rispetto a quelle già previste dalla normativa vigente…”, di cui parla l’art. 16, comma 5, del d.l. n. 98/2011, non potrebbero «…dirsi effettivamente “aggiuntive” rispetto a quelle realizzate con l’introduzione del vincolo di spesa sul trattamento accessorio del personale, ove si consentisse di estendere la deroga al comma 2-bis oltre l’ambito di una più efficiente gestione del personale». Se, quindi, «… è chiara l’intenzione del legislatore di ridurre la spesa di personale ponendo un freno alle risorse decentrate, altrettanto evidente è il favor verso politiche di sviluppo della produttività individuale del personale». Conseguentemente, «La sola deroga compatibile con la natura del divieto sarebbe, invece, quella fondata su economie di bilancio che scaturissero direttamente da una ottimizzazione dei fattori produttivi implicante un più efficiente utilizzo del personale».

Sulla scorta delle considerazioni svolte, la deliberazione n. 2/SEZAUT/2013/QMIG ha enucleato il seguente principio di diritto:

“In coerenza con i vincoli delineati dall’art. 9, commi 1 e 2-bis, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in l. 30 luglio 2010, n. 122, la possibilità concreta di integrare le risorse finanziarie variabili destinate alla contrattazione decentrata integrativa in deroga al tetto di spesa previsto dal comma 2-bis, è subordinata al conseguimento di effettive economie di spesa risultanti dai processi di attuazione dei Piani triennali di razionalizzazione e riqualificazione della spesa di cui ai commi 4 e 5 dell’art. 16 del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, in l. 15 luglio 2011, n. 111, quale effetto di specifiche iniziative volte al raggiungimento di puntuali obiettivi di incremento della produttività individuale del personale interno all’Amministrazione da realizzare mediante il diretto coinvolgimento delle unità lavorative in mansioni suppletive rispetto agli ordinari carichi di lavoro”.

 

Ulteriore, rispetto a quelle sopra evidenziate, è la questione affrontata dal MEF con il citato parere del 24 gennaio 2013, e cioè se, in considerazione di quanto disposto dal sopra citato art. 9, comma 2-bis, «le economie derivanti da risorse stabili da riportare nel fondo dell’esercizio successivo ai sensi dell’articolo 17, comma 5 del Ccnl 1 aprile 1999, possano essere portate in aumento delle risorse degli anni futuri».

Il parere ha, preliminarmente, richiamato il contenuto della circolare della Ragioneria Generale dello Stato n. 16  del 2 maggio 2012, secondo cui «non rilevano, al fine del rispetto del limite 2010, le eventuali risorse non utilizzate del fondo anno precedente e rinviate all’anno successivo (laddove contrattualmente previsto) in quanto le stesse non rappresentano un incremento del fondo ma un mero trasferimento temporale di spesa di somme già certificate». È stato, quindi, concluso che «Le somme di cui trattasi non costituiscono pertanto incremento di spesa da assoggettare al limite di cui al citato art. 9 comma 2bis e quindi non rilevano ai fini dello stesso in quanto esterne alla volontà di calmierazione chiaramente sottesa dal legislatore».

Il parere, poi, con riferimento alla problematica inerente alla possibilità di portare le economie da risorse stabili in aumento delle risorse degli anni futuri (e non del solo fondo del singolo anno successivo al mancato utilizzo) ha chiarito che «le economie derivanti dal mancato integrale utilizzo delle risorse di un certo anno, ancorché di parte stabile, costituiscono una risorsa a carattere variabile: il relativo utilizzo può anche, di fatto, avvenire in più anni o a distanza di tempo rispetto al fondo da cui derivano; trattandosi di risorse variabili ed una tantum, tuttavia, tale utilizzo ne esaurisce l’operatività e non può in alcun modo essere storicizzato».

Al fine del corretto inquadramento dell’istituto di cui all’art. 17, quinto comma, del Ccnl 1.4.1999 il MEF ha quindi formulato le seguenti raccomandazioni:

«a.   sono da considerare allo scopo unicamente le somme definitivamente non utilizzate del Fondo anno precedente come certificato (non possono essere cioè considerate somme definitivamente non utilizzate somme per le quali, per qualsivoglia ragione, anche di contenzioso, l’Amministrazione non abbia certezza giuridica di definitivo mancato utilizzo);

  1. sono da considerare allo scopo unicamente le risorse che emergono da una formale ricognizione amministrativa, certificata dall’organo di controllo, volta a confrontare le poste autorizzate nel Fondo a suo tempo certificato con le somme effettivamente utilizzate in applicazione dello stesso come da scritture contabili dell’Amministrazione;
  2. le somme così determinate vanno depurate delle quote che la normativa espressamente vieta di riportare al Fondo dell’anno successivo (es. i risparmi realizzati a fronte dei primi 10 giorni di malattia del dipendente ex art. 71 L. 133/2008 o i risparmi realizzati in applicazione del citato art. 9 del  DL 78 come la mancata valorizzazione economica delle progressioni utili unicamente a fini giuridici e previdenziali);
  3. le somme così quantificate debbono essere qualificate come risorse a carattere strettamente variabile, con espresso divieto quindi di utilizzare tali importi per programmare impieghi fissi e continuativi».

 

Si è detto che tali risorse trasportate, ancorché di parte stabile, diventano risorse variabili. In tale ultima categoria, come evidenziato dallo stesso MEF nella circolare n. 25 del 19 luglio 2012, rientrano «… poste che, non avendo carattere di certezza e stabilità nel tempo, non possono essere consolidate e debbono essere espressamente quantificate in occasione della costituzione del Fondo di ciascun anno».

La predetta circolare ha evidenziato che le risorse non utilizzate del Fondo dell’anno precedente «… non coincidono in modo automatico con i cosiddetti residui di bilancio accertati a fine esercizio sui capitoli delle spese accessorie del personale».

Dopo aver ribadito la necessità della formale ricognizione amministrativa di cui si è detto, il MEF ha, sul punto, chiaramente evidenziato che «I risparmi determinati dall’applicazione dell’articolo 9 della Legge n. 122/2010 … non possono essere riutilizzati in qualsivoglia forma né nell’ambito del/dei Fondi riferiti al medesimo anno né in quello/quelli riferiti ad anni successivi».

È stato, quindi,  «…sottolineato che, trattandosi di un mero trasferimento temporale di spesa, le economie riportate al Fondo dell’anno successivo non possono che essere ascritte fra le voci di natura variabile ed una tantum, a prescindere dalla eventuale certezza e stabilità della voce su cui le economie sono state realizzate. Per esemplificare, in presenza di un Fondo pari a 100 e nell’ipotesi di nessuna modifica e di somme integralmente spese, su un periodo di 4 anni si osserverà la spesa 100, 100, 100, 100 (400 in totale). Nell’ipotesi di economie pari a 10 nel secondo anno, ancorché realizzate su voci aventi caratteristiche di certezza e stabilità, il profilo diverrà 100, 90, 110, 100 (400 in totale) e non 100, 90, 110, 110 (410 in totale, nonché a regime, cioè consolidato per gli anni successivi), che porterebbe ad un incremento di spesa palesemente ingiustificato e non legittimo».

Sotto il profilo della valenza di tali economie in sede di valutazione degli eventuali limiti alla crescita del Fondo anno corrente è stato evidenziato «che, trattandosi di somme debitamente autorizzate e certificate, ancorché in un Fondo precedente, ma non spese in quella sede e quindi rinviate al Fondo corrente, queste si qualificano come precisato al punto precedente quale mero trasferimento temporale di spesa. Non costituiscono pertanto spesa aggiuntiva e non partecipano agli aggregati utilizzati per la verifica di eventuali tetti previsti da specifiche normative (compresi quelli imposti dal Decreto Legge n. 78/2010 convertito con Legge n. 122/2010 o vincoli contrattuali)».
In merito alla definizione delle economie di cui sopra si è detto, il MEF, con circolare n. 21 del 26 aprile 2013 ha precisato che non comporta una economia in termini di previsione contrattuale un mero ritardo nella erogazione delle risorse, ad esempio nel caso del pagamento del saldo della produttività oltre il termine della fine dell’anno di riferimento. Ha, quindi, riportato le seguenti ipotesi a titolo esemplificativo:

« … genera economia contrattuale l’accertamento che le poste relative alla produttività collettiva e individuale, una volta terminate tutte le relative procedure, non risultano compiutamente erogate (a causa di valutazioni non ottimali, di cessazione di personale, di mancata realizzazione, in tutto o in parte di specifici progetti ecc.); non genera economie il saldo della produttività erogato di necessità l’anno successivo a quello di riferimento, così come una procedura di progressione economica che si concluda in ritardo, ma che utilizzi in ogni caso risorse del Fondo in esame e rispetti la decorrenza giuridica concordata: ancorché erogate in ritardo tali risorse continuano a valere sul fondo del relativo anno e non costituiscono, quindi, “Risorse non utilizzate provenienti dall’anno precedente”».

 

Sulla portata e sugli effetti dell’articolo 17, comma 5, del Ccnl 1.4.1999 si si è soffermato anche l’ARAN, con il parere n. 0023668 del 30 ottobre 2012, che ha evidenziato quanto segue.

Tale disposizione consente di «incrementare le risorse destinate al finanziamento della contrattazione integrativa di un determinato anno con quelle che, pure destinate alla medesima finalità nell’anno precedente, non sono state utilizzate in tale esercizio finanziario.

Si tratta comunque di un incremento “una tantum”, consentito cioè solo nell’anno successivo a quello in cui le risorse disponibili non sono state utilizzate, e, comunque si traduce in una implementazione delle sole risorse variabili, che, come tali, non possono essere confermate o comunque stabilizzate negli anni successivi».

Relativamente alle risorse variabili, si è ricordato «…che esse sono quelle che gli enti possono prevedere e quantificare, in relazione ad un determinato anno, previa valutazione della propria effettiva capacità di bilancio (nonché dei vincoli del rispetto del patto di stabilità interno e dell’obbligo di riduzione della spesa, per gli enti che vi sono tenuti)». Il parere ha conseguentemente evidenziato che, «in virtù della specifica finalizzazione annuale e della loro natura variabile (sia il loro stanziamento che l’entità delle stesse possono variare da un anno all’altro), le risorse di cui si tratta non possono né essere utilizzate per altri scopi, diversi da quelli prefissati, né, a maggior ragione essere trasportate sull’esercizio successivo in caso di non utilizzo nell’anno di riferimento.

Diversamente ritenendo, esse finirebbero sostanzialmente per “stabilizzarsi” nel tempo, in contrasto con la ratio della previsione del CCNL e con la specifica finalizzazione delle risorse stesse, che è alla base del loro stanziamento annuale».

L’ARAN ha, pertanto, ritenuto che «le risorse di cui si tratta, ove non utilizzate per le specifiche finalità cui sono destinate nell’anno nel quale sono stanziate (per il mancato o solo parziale raggiungimento degli obiettivi stabiliti ed in relazione ai quali si è proceduto all’incremento delle risorse variabili), nello stesso anno diventano economie di bilancio e tornano nella disponibilità dell’ente».

 

Dopo aver rinviato a quanto contenuto nel predetto parere, la deliberazione n. 280/2013/PAR della Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna ha, tra l’altro, precisato che «… i risparmi derivanti dalla parte stabile del salario accessorio potranno sì essere utilizzati, ma limitatamente all’anno successivo alla loro formazione, a titolo di “risorse variabili” e non stabili, poiché, appunto, originano da un risparmio, presumibilmente non ripetibile di anno in anno».

Alla luce di tutto quanto sopra esposto, con riferimento alle questioni in esame questo Collegio osserva, pertanto, che le risorse destinate al finanziamento delle indennità di produttività devono preliminarmente essere legittimamente appostate nel fondo per la contrattazione integrativa nel rispetto della vigente normativa contabile e contrattuale.

L’allocazione delle risorse all’uopo destinate nel fondo deve, inoltre, avvenire nel rispetto degli esistenti vincoli di finanza pubblica (tra i quali quello previsto dall’art. 9, comma 2bis, del DL n. 78/2010).

Solo qualora, all’esito delle verifiche in ordine alla sussistenza dei necessari presupposti (procedurali e sostanziali) per fondare legittimamente la spettanza di tali emolumenti, risultino delle risorse non distribuite, queste confluiscono nella parte variabile del fondo dell’esercizio successivo per consentirne l’effettivo utilizzo.

Ovviamente tali risorse trasportate non sono nuovamente assoggettate alla verifica di cui al precitato art. 9, comma 2bis, già effettuata nell’esercizio di provenienza, e non sono consolidabili negli esercizi successivi.

Le risorse stabili legittimamente presenti nel fondo dell’anno corrente e non utilizzate potranno, pertanto, essere trasportate nella parte variabile del fondo dell’esercizio successivo nel rispetto della normativa e dei principi  sopra esposti. Si evidenzia, peraltro, che, a norma del secondo periodo  dell’art. 9 comma 2-bis del D.L. n. 78/2010, nella costituzione del fondo dell’esercizio 2015 dovrà procedersi alla decurtazione per un importo pari alle riduzioni operate per effetto di quanto disposto nel primo periodo della stessa norma.

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Esame nel merito

La possibilità per l’ente locale di convertire a tempo pieno il rapporto di lavoro di un dipendente assunto a tempo parziale incontra, come noto, il limite posto dall’art 3, comma 101, della legge finanziaria per il 2008, n. 244 del 2007, che stabilisce quanto segue: “per il personale assunto con contratto di lavoro a tempo parziale la trasformazione del rapporto a tempo pieno può avvenire nel rispetto delle modalità e dei limiti previsti dalle disposizioni vigenti in materia di assunzioni”. La norma è stata oggetto di plurimi interventi da parte delle Sezioni regionali di controllo in sede consultiva. Nelle ridette deliberazioni la magistratura contabile ha avuto modo di escludere l’applicazione della norma nel caso di un rapporto originariamente stipulato a tempo pieno e, successivamente, trasformato a tempo parziale (cfr. SRC Lombardia, deliberazioni n. 679/2001/PAR; SRC Toscana, n. 198/2011/PAR), nonché, dopo iniziali incertezze interpretative, nell’ipotesi del mero incremento orario non giungente al limite del tempo pieno (cfr. SCR Lombardia, deliberazione n. 462/2012/PAR; SRC Liguria, n. 104/2012/PAR; SRC Emilia Romagna n. 8/2012/PAR).

La fattispecie sottoposta ad esame integra, invece, tutti i presupposti previsti dall’art. 3, comma 101, della legge n. 244 del 2007, trattandosi di assunzione effettuata originariamente a tempo parziale, della quale si prospetta la trasformazione a tempo pieno.

Le assunzioni di personale da parte degli enti locali presuppongono, in primo luogo, l’osservanza di predeterminati tetti di spesa (cfr. artt. 1, commi 557 e 562, legge n. 296 del 2006, e successive modifiche e integrazioni, da ultimo apportate dall’art. 3, comma 5-bis, del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con legge n. 114 del 2014). Sul piano quantitativo, inoltre, sono legate, per gli enti soggetti al patto di stabilità interno, ai risparmi di spesa conseguenti alle cessazioni del personale intervenute nell’esercizio precedente (cfr. art. 3, comma 5, decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con legge n. 114 del 2014, come recentemente integrato dall’art. 4, comma 3, del decreto legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla legge 6 agosto 2015, n. 125) e, per quelli non soggetti al patto, al numero delle ridette cessazioni (cfr. art. 1, comma 562, legge n. 296 del 2006).

Con il quesito proposto il comune chiede lumi circa la quantificazione dell’incidenza della trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno ai fini del conteggio dei contingenti assunzionali previsti dall’art. 3, comma 5, del citato decreto-legge n. 90 del 2014. La norma dispone, per quanto interessa in questa sede, che “negli anni 2014 e 2015 le regioni e gli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno procedono ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 60 per cento di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente”.La disciplina attuale in materia di limiti alle assunzioni da parte degli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno rimane, pertanto, ancorata a contingenti predeterminati dalla legge, parametrati ai risparmi derivanti dalle cessazioni di personale intervenute nell’esercizio precedente. Di conseguenza, in caso di trasformazione a tempo pieno di un rapporto di lavoro a tempo parziale, che il citato art. 3, comma 101, legge n. 244 del 2007 equipara a nuova assunzione, l’incremento di spesa che l’ente locale sostiene, e sulla cui base deve verificare la capienza nel contingente di assunzioni annuali effettuabili (nel 2015, pari, in via ordinaria, al 60% dei risparmi derivanti dalle cessazioni intervenute nell’anno precedente), è pari alla differenza fra la spesa sostenuta per il rapporto di lavoro a tempo parziale e quella discendente dalla trasformazione del rapporto a tempo pieno.

Nel 2015, tuttavia, gli enti locali devono osservare anche i limiti ed i divieti posti dall’art. 1, comma 424, della legge di stabilità per il 2015, n. 190 del 2014, oggetto dei dubbi interpretativi sollevati dal comune con il secondo quesito.

La norma, in sintesi, dispone che le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, devono destinare le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all’immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti ed alla ricollocazione delle unità soprannumerarie di altre pubbliche amministrazioni (in primo luogo, le province) destinatarie di processi di mobilità. Inoltre, sempre le regioni e gli enti locali devono destinare alle finalità di ricollocazione del personale in mobilità anche la restante percentuale dei risparmi derivanti dalle cessazioni del personale di ruolo intervenute negli anni 2014 e 2015 (salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario). Infine, il ridetto comma 424 sanziona con la nullità le assunzioni effettuate in violazione della descritta disciplina.

Sulla questione specifica della sottoposizione alla disciplina limitativa, posta dall’ultima legge di stabilità, della trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno si è pronunciata la Circolare n. 1/2015, a firma congiunta del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e del Ministro per gli affari regionali e le autonomie. Quest’ultima, senza esplicitare il percorso motivazionale, ha ritenuto di escludere dalla disciplina vincolistica posta dal comma 424 della legge n. 190/2014 le ridette conversioni (“Sono altresì salvaguardate le esigenze di incremento di part time nel rispetto di quanto previsto dall’art. 3, comma 101, della legge n. 244/2007”).

La scrivente Sezione regionale, sulla scorta del dettato letterale delle norme in esame (art. 3, comma 101, legge n. 244 del 2007; art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito con legge n. 114 del 2014; art. 1, comma 424, legge n. 190 del 2014), nonché dei pregressi richiamati orientamenti assunti dalle Sezioni regionali di controllo, ha ritenuto di prospettare una diversa interpretazione. Nello specifico, come già sottolineato, l’art. 3, comma 101, della legge n. 244 del 2007 equipara la trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno ai limiti previsti per le assunzioni a tempo indeterminato. Tali limiti trovano fonte, per gli enti locali, allo stato normativo attuale, negli artt. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014 e 1, comma 424, della legge n. 190 del 2014, espressamente riferiti a tale tipologia di assunzione. Di conseguenza, anche la conversione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno, in virtù dell’assimilazione ad un’assunzione a tempo indeterminato effettuata dall’art. 3, comma 101, della legge n. 244 del 2007, deve soggiacere ai limiti ed ai divieti posti dal citato comma 424.  La trasformazione dei ridetti rapporti, infatti, impegna quota dei contingenti assunzionali di cui l’ente locale dispone in virtù dell’art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014. Questi ultimi, se impegnati per la finalità prospettata dal comune istante, non possono essere destinati (obiettivo del comma 424) all’assunzione del personale in sovrannumero delle province (e/o a coloro che sono vincitori di concorso, inseriti in graduatorie vigenti). L’utilizzo del contingente messo a disposizione dall’art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014, per la trasformazione di un rapporto a tempo parziale potrebbe impedire all’ente locale di raggiungere la percentuale di risparmio necessaria, invece, ad assumere un’unità di personale in sovrannumero.

Tuttavia, la Sezione, con la deliberazione n. 135/QMIG del 27 marzo 2015, considerata l’esigenza di un’interpretazione uniforme di una normativa speciale avente efficacia temporale limitata, ha deferito alla Sezione delle Autonomie, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge n. 174 del 2012, convertito dalla legge n. 213 del 2012, la seguente questione di particolare rilevanza: “se la trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno, sottoposta alla disciplina limitativa delle assunzioni di personale dall’art. 3, comma 101, della legge n. 244/2007, sia soggetta, per gli anni 2015 e 2016, anche agli ulteriori limiti e divieti posti dall’art. 1, comma 424, della legge n. 190/2014”.

La Sezione delle Autonomie, nella deliberazione n. 26/QMIG del 28 luglio 2015, poiché la disciplina della trasformazione dei rapporti di lavoro da tempo parziale a tempo pieno non presenterebbe profili ermeneutici direttamente riferibili alla disciplina di cui al citato comma 424, ha concluso per il non luogo a deliberare sul quesito deferito dalla scrivente Sezione di controllo con la deliberazione n. 135/2015/QMIG (in aderenza all’orientamento già espresso nella precedente deliberazione n. 19/QMIG del 4 giugno 2015 in ordine ai dubbi interpretativi sollevati dalle Sezioni regionali di controllo per il Piemonte, deliberazione n. 26/2015/QMIG, e per la Lombardia, deliberazioni n. 85/2015/QMIG e n. 87/2015/QMIG, con riguardo alla possibilità, per gli enti locali, in costanza della speciale disciplina limitativa alle assunzioni posta dalla legge di stabilità per il 2015, di effettuare assunzioni a tempo determinato o conferire incarichi dirigenziali a tempo determinato ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. n. 267 del 2000).

La Sezione delle Autonomie, nell’indicata pronuncia nomofilattica, afferma che “l’esame delle questioni è limitato alle difficoltà interpretative, sotto il profilo letterale, sistematico e logico, direttamente ed esclusivamente connesse al tenore dell’art. 1, comma 424, della legge 190/2014; altri istituti concernenti altre facoltà assunzionali degli enti interessati, anche se indirettamente rilevanti nell’ambito del lavoro esegetico, restano fuori dal perimetro della questione di massima. La ragione di questa delimitazione dell’ambito esegetico risiede nel fatto che il comma 424 contiene solo un espresso regime derogatorio a specifiche norme che regolano la fattispecie dei limiti e dei vincoli  alle assunzioni a tempo indeterminato. Ciò comporta che la pronuncia di orientamenti interpretativi su altre disposizioni non toccate da alcuna novella legislativa esorbita dalla stessa funzione nomofilattica, attesa la diversità della disciplina e delle fattispecie considerate. Tali fattispecie, estranee alle disposizioni contenute nell’art. 1, comma 424 della legge 190/2014, restano confermate nella loro peculiare disciplina normativa anche per quello che attiene ai relativi vincoli previsti dalle leggi”.

La scrivente Sezione regionale di controllo, in conclusione, preso atto del “non luogo a deliberare” sulla questione di massima deferita con la deliberazione n. 135/2015/QMIG, presente nel dispositivo della deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 26/QMIG del 28 luglio 2015, ritiene, sulla base delle motivazioni sopra esposte, che, in attesa che si concludano le procedure previste dal comma 424 della legge di stabilità per il 2015, gli enti locali non possano procedere alla trasformazione di un rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno in quanto fattispecie equiparata, dalla pregressa esaminata normativa, alla disciplina prescritta per le assunzioni a tempo indeterminato.

Link al testo del documento: https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=3610-17/09/2015-SRCLOM

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Merito

          2.1 Preliminarmente, occorre richiamare il quadro normativo rilevante ai fini del parere.

L’art. 208, (“Proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie”), comma 4, d. lgs. n. 285/1992, stabilisce che una quota pari al 50 per cento dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie, per le violazioni previste dal codice della strada accertate da operatori degli enti territoriali, sia necessariamente destinata ad alcune finalità, specificamente individuate, connesse al miglioramento della sicurezza stradale. Il successivo comma 5-bis, tra le possibili destinazioni della quota vincolata, ha incluso le “assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratti a tempo determinato”.

L’art. 9, comma 28, d.l. n. 78/2010, a seguito della già citata integrazione operata dal d.l. n. 90/2014, prevede che “A decorrere dall’anno 2011, le amministrazioni dello Stato […] possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009 […] I limiti […] non si applicano, anche con riferimento ai lavori socialmente utili, ai lavori di pubblica utilità e ai cantieri di lavoro, nel caso in cui il costo del personale sia coperto da finanziamenti specifici aggiuntivi o da fondi dell’Unione europea; nell’ipotesi di cofinanziamento, i limiti medesimi non si applicano con riferimento alla sola quota finanziata da altri soggetti. Le disposizioni di cui al presente comma costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province autonome, gli enti locali[1] e gli enti del Servizio sanitario nazionale. Per gli enti locali in sperimentazione di cui all’art. 36 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, per l’anno 2014, il limite di cui ai precedenti periodi è fissato al 60 per cento della spesa sostenuta nel 2009. A decorrere dal 2013 gli enti locali possono superare il predetto limite per le assunzioni strettamente necessarie a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale, nonché per le spese sostenute per lo svolgimento di attività sociali mediante forme di lavoro accessorio di cui all’art. 70, comma 1, del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276. Le limitazioni previste dal presente comma non si applicano agli enti locali in regola con l’obbligo di riduzione delle spese di personale di cui ai commi 557 e 562 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni, nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente. Resta fermo che comunque la spesa complessiva non può essere superiore alla spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009”.

Per completezza, occorre ricordare che l’art. 5, comma 3, del d.l. 19 giugno 2015, n. 78 (“Disposizioni urgenti in materia di enti locali”) aveva stabilito che “Fino al completo assorbimento del personale di cui al presente articolo[2], è fatto divieto agli enti locali, a pena di nullità delle relative assunzioni, di reclutare personale con qualsivoglia tipologia contrattuale per lo svolgimento di funzioni di polizia locale”. La legge, 6 agosto 2015, n. 125, tuttavia, nel convertire il decreto legge, ha modificato detta disposizione (ora prevista al comma 6 dell’art. 5), aggiungendo il seguente periodo: “Sono fatte salve le assunzioni di personale a tempo determinato effettuate dopo la data di entrata in vigore del presente decreto, anche se anteriormente all’entrata in vigore della relativa legge di conversione, per o svolgimento di funzioni di polizia locale, esclusivamente per esigenze di carattere strettamente stagionale e comunque per periodi non superiori a cinque mesi nell’anno solare, non prorogabili”.

          2.2 Ricostruito il quadro normativo, occorre ricordare le pronunce di questa magistratura contabile maggiormente significative.

Sulla medesima questione oggetto del presente parere si sono già pronunciate la Sezione regionale di controllo per la Toscana e quella per la Lombardia.

La Sezione regionale di controllo per la Toscana, con deliberazione n. 10/2012/PAR del 31 gennaio 2012, ha ritenuto che la spesa relativa alle assunzioni stagionali finanziate con i proventi derivanti dalle sanzioni al codice della strada, di cui all’art. 208, comma 5-bis, non rientri nel calcolo del limite alle spese di personale posto dall’art. 9, comma 28, d.l. n. 78/2010. Ratio dell’esclusione di questa e di simili analoghe voci dall’aggregato “spese di personale”, ai fini dell’applicazione delle norme che pongono limiti operando un confronto tra le spese sostenute in anni diversi, è da rinvenire nel carattere non ordinario delle poste in questione e nel conseguente intento di eliminare le turbative all’andamento della serie storica.

Nell’affrontare la medesima questione, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con deliberazione n. 21/2012/PAR del 24 gennaio 2012, ha invece espresso un diverso avviso, ritenendo che gli enti locali debbano “uniformarsi al principio di contenimento della spesa per il lavoro flessibile e, nell’ambito della propria autonomia e delle esigenze funzionali […] programmare il piano delle assunzioni con le forme di lavoro “flessibile” nei limiti del 50 per cento della spesa sostenuta allo stesso titolo per l’anno 2009, anche con riferimento alle assunzioni stagionali disciplinate dall’art. 208 comma 5 bis del d.lgs. 30 aprile 1992, n.285”. Tra gli argomenti a supporto di tale lettura, è utile ricordare quello secondo il quale l’art. 208, comma 5-bis “non disciplina in forma derogatoria, o speciale, i limiti assunzionali per particolari categorie di lavoratori dipendenti degli enti locali, bensì si limita ad individuare una fonte di finanziamento facoltativo per le assunzioni stagionali e flessibili destinate a servizi connessi con le funzioni di Polizia locale”.

Con deliberazione n. 34/2014/SRCPIE/PAR del 13 febbraio 2014, la Sezione regionale di controllo per il Piemonte ha affrontato la diversa problematica relativa all’applicabilità del regime vincolistico posto dall’art. 9, comma 2-bis, d.l. n. 78/2010, ai proventi destinati, ai sensi dell’art. 208 del codice della strada, a finanziare il trattamento accessorio del personale.  La citata Sezione ha ritenuto che non possono escludersi dal tetto di spesa di cui all’art. 9, comma 2-bis, i proventi ex art. 208 del codice della strada destinati a finanziare il trattamento accessorio del personale dipendente, sulla base di progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale, nonché di progetti di finanziamento di servizi notturni e di prevenzione delle violazioni di cui agli articoli 186, 186-bis e 187. La disposizione vincolistica citata, infatti, è “volta a rafforzare il limite posto alla crescita della spesa di personale che prescinde da ogni considerazione relativa alla provenienza delle risorse, applicabile, pertanto, anche nel caso in cui l’Ente disponga di risorse aggiuntive derivanti da incrementi di entrata”. Sono, altresì, richiamate le linee guida approvate dalla Sezione delle autonomie per gli organi di revisione economico finanziaria degli enti locali, con delibera n. 18/2013, la quale ha espressamente incluso “fra le componenti considerate per la determinazione della spesa ai sensi dell’art. 1, comma 557, legge n. 296/2006, le spese destinate alla previdenza ed assistenza delle forze di polizia municipale ed ai progetti di miglioramento della circolazione stradale finanziate con proventi da sanzioni al codice della strada (restando invece da sottrarre solo le spese per il personale stagionale a progetto nelle forme di contratto a tempo determinato di lavoro flessibile finanziato con quote di proventi per violazioni al Codice della strada)”.

Nelle ultime linee guida per gli organi di revisione degli enti locali, approvate dalla Sezione delle autonomie, con delibera n. 13/2015/SEZAUT/INPR (“Linee guida e relativi questionari per gli organi di revisione economico finanziaria egli enti locali per l’attuazione dell’articolo 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266. Rendiconto della gestione 2014”), le “spese per il personale stagionale a progetto nelle forme di contratto a tempo determinato di lavoro flessibile finanziato con quote di proventi per violazione al codice della strada” sono state ancora una volta incluse tra le componenti da sottrarre, nel calcolo della spesa di personale rilevante ai fini del rispetto della previsione di cui all’art. 1, comma 557, legge n. 296/2006[3].

          2.3 E’ ora possibile rispondere alla richiesta di parere.

A parere di questa Sezione, la spesa relativa alle assunzioni stagionali finanziate con i proventi derivanti dalle sanzioni al codice della strada, dev’essere esclusa dal calcolo del limite per il lavoro flessibile previsto dall’art. 9, comma 28, d.l. n. 78/2010.

In tal senso depone innanzitutto una ragione sistematica, poiché, secondo le citate linee guida pubblicate dalla Sezione delle autonomie, le spese per il lavoro flessibile finanziato con i proventi per violazioni al codice della strada non devono essere considerate nel calcolo della spesa di personale di cui all’art. 1, comma 557, legge n. 296/2006. Sulla base di tale indicazione, sarebbe contraddittorio conteggiare dette spese al fine della verifica del rispetto del limite previsto per il lavoro flessibile.

Come già evidenziato, la Sezione regionale di controllo per la Toscana, inoltre, ha rilevato che le spese in questione hanno carattere non ordinario e, ove non escluse, darebbero luogo ad un turbamento nel rilievo della serie storica.

La soluzione individuata da questa Sezione è, altresì, rispettosa della finalità, perseguita dal codice della strada, di assicurare il potenziamento della sicurezza stradale, mediante il necessario impiego di una quota dei proventi conseguenti all’accertamento di violazioni al codice della strada; tale obiettivo, disciplinato con una norma speciale, può essere raggiunto utilizzando una serie di strumenti, tra i quali proprio le assunzioni stagionali a progetto. Queste ultime costituiscono uno strumento indispensabile per gli enti locali a spiccata vocazione turistica, consentendo la necessaria flessibilità nell’impiego di personale.

La previsione di cui all’art. 3, comma 9, lett. b), d.l. n. 90/2014, in forza della quale il costo del personale coperto da finanziamenti specifici aggiuntivi non rileva ai fini del calcolo della spesa per il lavoro flessibile, richiamata dal Sindaco istante, non pare direttamente applicabile al caso in argomento; i proventi da violazioni al codice della strada, infatti, non sembrano costituire un finanziamento specifico. La questione è comunque irrilevante ai fini della resa del presente parere, in quanto la già esposta ragione sistematica appare dirimente.  L’art. 3, comma 9, lett. b), tuttavia, può contribuire a delineare il quadro complessivo, evidenziando la volontà del legislatore di limitare il ricorso al lavoro flessibile solo ove destinato ad avere un impatto sui bilanci degli enti pubblici. Le assunzioni stagionali a progetto di agenti di Polizia locale, invece, quando finanziate con i ricavi conseguenti ad accertate sanzioni al codice della strada, non determinano alcun aggravio di spesa per l’ente locale, il quale è comunque tenuto a destinare il 50 per cento dei proventi de quibus alle finalità individuate dal legislatore.

Il Comune dovrà comunque porre la massima attenzione nel rapportare le assunzioni stagionali oggetto del presente parere alle effettive entrate conseguenti a sanzioni per infrazioni al codice della strada, procedendo a stimarle secondo criteri prudenziali, in mancanza dei quali si determinerebbe un aggravio per il bilancio dell’ente.

[1] Gli enti locali sono stati inclusi tra i destinatari della norma, dall’art. 4, comma 102, lett. b), legge n. 183/2011 (“Legge di stabilità 2012”).

[2] Cioè del personale appartenente ai corpi e ai servizi di polizia provinciale.

[3] Legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)”.

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Ciò posto, il ricorso da parte delle Amministrazioni statali agli strumenti del Programma può essere schematizzato come segue:
1) ai sensi del citato articolo 1, comma 449, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, è configurabile un obbligo generalizzato, in capo alle Amministrazioni dello Stato, di approvvigionarsi facendo ricorso alle convenzioni della Consip, per qualunque categoria merceologica, ove tali convenzioni siano disponibili;
2) ai fini dell’approvvigionamento delle categorie merceologiche di cui al citato articolo 1, comma 7, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 (energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile), tutte le Amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione elaborato dall’ISTAT sono, comunque, tenute ad approvvigionarsi attraverso gli strumenti indicati nella citata disposizione (vale a dire “le convenzioni o gli accordi quadro messi a disposizione da Consip e dalle centrali di committenza regionali di riferimento ….ovvero ad esperire proprie autonome procedure nel rispetto della normativa vigente, utilizzando i sistemi telematici di negoziazione messi a disposizione dai soggetti sopra indicati”); in sintesi, con la disposizione in esame, il legislatore ha esteso, limitatamente alle sette categorie merceologiche ivi indicate, l’ambito
soggettivo di applicazione dell’obbligo generalizzato di acquisto tramite convenzioni Consip già previsto dal sopra citato articolo 1, comma 449, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, ricomprendendo tutte le Amministrazioni pubbliche (e non soltanto le Amministrazioni dello Stato, per le quali, quindi, viene riconfermato l’obbligo previsto dalla legge n. 296/2006), nonché le società inserite nel menzionato elenco ISTAT;
3) ai sensi del citato articolo 2, comma 574, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e del DM 12 febbraio 2009, le Amministrazioni dello Stato, ad esclusione degli istituti e scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, sono tenute a ricorrere alla Consip in qualità di stazione appaltante ai fini della conclusione dell’accordo quadro per i servizi di ristorazione collettiva e di trasferte di lavoro;
4) ai sensi del citato articolo 1, comma 158, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, e del DM 23 maggio 2013, le Amministrazioni dello Stato procedono alle acquisizioni attraverso strumenti di acquisto informatici propri o messi a disposizione dal Ministero dell’economia e delle finanze per le categorie di beni e servizi informatici indicati nel DM citato;
5) con riferimento agli acquisti di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario, aventi ad oggetto una qualunque categoria merceologica, le Amministrazioni dello Stato, ad esclusione degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, sono tenute ad approvvigionarsi facendo ricorso al Mercato elettronico della pubblica amministrazione, ai sensi del menzionato articolo 1, comma 450,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296;
6) in via di estremo subordine, qualora non sia disponibile alcuno degli strumenti di cui ai numeri precedenti, le Amministrazioni dello Stato hanno la facoltà di avvalersi degli Accordi quadro conclusi dalla Consip di cui all’articolo 2, comma 225, legge 23 dicembre 2009, n. 191, o di un Sistema dinamico di acquisizione, oppure di provvedere all’approvvigionamento espletando autonome procedure di evidenza pubblica.
3. Normativa di chiusura
Appare necessario evidenziare che le disposizioni dell’ultimo periodo del citato articolo 1, comma 1, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 (“La disposizione del primo periodo del presente comma non si applica alle Amministrazioni dello Stato quando il contratto sia stato stipulato ad un prezzo più basso di quello derivante dal rispetto dei parametri di qualità e di prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip S.p.A., ed a condizione che tra l’amministrazione interessata e l’impresa non siano insorte contestazioni sulla esecuzione di eventuali contratti stipulati in precedenza”) e del terzo periodo del comma 7 del medesimo articolo (“È fatta salva la possibilità di procedere ad affidamenti, nelle indicate categorie merceologiche, anche al di fuori delle predette modalità, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi inferiori a quelli indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali”), costituiscono delle eccezioni alla regola generale secondo cui le Amministrazioni dello Stato devono, comunque, approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisto messi a disposizione dalla Consip.
Pertanto, le Amministrazioni destinatarie della presente nota sono tenute, nei casi in cui – ai sensi delle eccezioni richiamate nel periodo precedente – stipulino contratti senza utilizzare gli strumenti di acquisto centralizzati previsti dalla vigente normativa, a fornire ai competenti Uffici di controllo di regolarità amministrativa e contabile adeguata indicazione dei concreti motivi per i quali si è proceduto in deroga agli obblighi sopra richiamati.
In particolare, ai fini della prova dell’osservanza dei benchmark di qualità e prezzo messi a disposizione da Consip, occorrerà operare un raffronto tra fattori di comparazione omogenei (es. tra prezzi della convenzione Consip di durata settennale e prezzi relativi al contratto stipulato al di fuori degli strumenti di acquisto centralizzati di pari durata settennale), tenendo in particolare attenzione, per la verifica dell’omogeneità degli strumenti, le prestazioni contrattuali principali e le
caratteristiche essenziali dell’oggetto delle stesse.
Inoltre, occorre tenere presente che, nei casi in cui non è presente una convenzione stipulata da Consip, il recente disposto dell’articolo 9, comma 7, del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, prevede che “nelle more del perfezionamento delle attività concernenti la determinazione annuale dei costi standardizzati per tipo di servizio e fornitura da parte dell’Osservatorio presso l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di cui all’articolo 7 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e anche al fine di potenziare le attività delle centrali di committenza, la predetta Autorità, a partire dal 1° ottobre 2014, attraverso la banca dati nazionale dei contratti pubblici di cui all’articolo 62-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, fornisce, tenendo anche conto della dinamica dei prezzi dei diversi beni e servizi, alle amministrazioni pubbliche un’elaborazione dei prezzi di riferimento alle condizioni di maggiore efficienza di beni e di servizi, tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico della pubblica amministrazione, nonché pubblica sul
proprio sito web i prezzi unitari corrisposti dalle pubbliche amministrazioni per gli acquisti di tali beni e servizi. I prezzi di riferimento pubblicati dall’Autorità e dalla stessa aggiornati entro il 1° ottobre di ogni anno, sono utilizzati per la programmazione dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione e costituiscono prezzo massimo di aggiudicazione, anche per le procedure di gara aggiudicate all’offerta più vantaggiosa, in tutti i casi in cui non è presente una convenzione
stipulata ai sensi dell’articolo 26, comma 1, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, in ambito nazionale ovvero nell’ambito territoriale di riferimento. I contratti stipulati in violazione di tale prezzo massimo sono nulli”.
In sintesi, la previsione da ultimo citata reca una disposizione di chiusura del sistema, prevedendo che, nei casi in cui non sia presente una convenzione stipulata da Consip, i prezzi di riferimento pubblicati dall’(ex) AVCP (oggi ANAC) sono utilizzati per la programmazione dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione e costituiscono prezzo massimo di aggiudicazione, anche per le procedure di gara aggiudicate all’offerta più vantaggiosa.
4. Considerazioni conclusive
La normativa sopra riportata impone alle Amministrazioni dello Stato il ricorso agli strumenti del Programma, dal che discende l’obbligo per le strutture in indirizzo di approvvigionarsi facendo ricorso ai meccanismi di acquisto di cui alle disposizioni suddette.
Inoltre, la normativa in parola comporta l’obbligo, in capo agli Uffici Centrali del Bilancio e alle Ragionerie Territoriali dello Stato, di verificare, nell’esercizio del controllo di regolarità amministrativa e contabile, che i contratti di acquisto di beni e servizi stipulati dai Ministeri siano stati conclusi ricorrendo agli strumenti di approvvigionamento previsti dalle sopra richiamate disposizioni.
D’altra parte, da un punto di vista generale, l’osservanza degli obblighi imposti dalle disposizioni sopra riportate e, quindi, una puntuale attuazione del Programma di razionalizzazione degli acquisti delle Pubbliche Amministrazioni risultano necessarie per il perseguimento dell’obiettivo della riduzione della spesa pubblica.
Pertanto, si invitano tutte le strutture in indirizzo a voler dare attuazione alla normativa di riferimento nel senso sopra esposto e, con particolare riferimento agli Uffici Centrali del Bilancio e alle Ragionerie Territoriali dello Stato, a voler vigilare, nell’esercizio delle proprie competenze, con la consueta attenzione e sollecitudine, sull’osservanza delle prescrizioni sopra richiamate.

Link al documento: http://www.dag.mef.gov.it/razionalizzazione_acquisti/documenti/circolare_obblighi_acquisto.pdf

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