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Un'idea che non sia pericolosa non merita affatto di essere chiamata idea

Oscar Wilde
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 Soldi... di Massimo Vasi

Di seguito tutti gli interventi pubblicati sul sito, in ordine cronologico.
 
 

 

Con atto notificato il 13 marzo 2014, depositato nei termini, il Sig. Domenico Tempone e gli altri ricorrenti indicati nell’epigrafe del ricorso hanno chiesto l’annullamento, previa sospensione, del bando di concorso interno (decreto n. 5/1D) del 17 gennaio 2014, per titoli ed esami, per l’ammissione di 250 Allievi Marescialli del ruolo ispettori dell’Arma dei Carabinieri al 12 corso annuale, ed, ove occorra, della lettera n. 97/1-2IS del 3 gennaio 2014 con la quale il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri ha trasmesso gli elementi di programmazione del 12 corso annuale per Allievi Marescialli del ruolo Ispettori dell’Arma dei Carabinieri, e della nota n. M-D-SSMD0002890 del 13 gennaio 2014 con la quale lo Stato Maggiore della Difesa ha comunicato il “nulla osta” all’emanazione del bando di concorso oggetto del presente ricorso.

I ricorrenti, tutti appartenenti al ruolo di appuntati e carabinieri dell’Arma dei Carabinieri, fanno presente di aver partecipato al concorso interno, per titoli ed esami, per l’ammissione all’11 corso annuale (2013-2014) di 210 Allievi Marescialli del Ruolo Ispettori dell’Arma dei Carabinieri, risultando idonei non vincitori nell’ambito dell’apposita graduatoria, approvata in data 5 agosto 2013. L’Amministrazione della Difesa, al fine di coprire ulteriori identici posti nel suddetto ruolo, invece di procedere allo scorrimento della precedente e recente graduatoria, ha indetto con il bando impugnato un nuovo identico concorso per l’ammissione di 250 Allievi Marescialli del ruolo Ispettori dell’Arma dei Carabinieri al 12 corso annuale.

A sostegno del gravame i ricorrenti deducono le seguenti censure:

1) Violazione ex art. 15 D.P.R. n. 487/94. Violazione art. 97 Cost. Eccesso di potere sotto il profilo di difetto di motivazione, della irragionevolezza, illogicità, incongruità e del difetto di istruttoria.

Richiamando numerosi precedenti giurisprudenziali del Consiglio di Stato e del giudice di primo grado i ricorrenti sostengono che lo scorrimento di una graduatoria precedente ed efficace rappresenta la regola generale per procedere ad un reclutamento, mentre l’indizione di un nuovo concorso costituisce l’eccezione e richiede una apposita ed approfondita motivazione, che dia conto del sacrificio imposto ai concorrenti idonei non vincitori e delle preminenti esigenze di interesse pubblico.

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/90; eccesso di potere sotto vari profili.

Si lamenta che nella motivazione del bando non risultano indicate le ragioni per le quali l’Amministrazione ha ritenuto di indire un nuovo concorso anziché procedere allo scorrimento della precedente ed ancora valida ed efficace graduatoria, relativa ad un precedente e recente identico concorso.

3) Violazione ex art. 4 D.L. 101/2013 e succ. mod. Violazione art. 97 Cost. Eccesso di potere sotto vari profili.

Si sostiene che la scelta dell’Amministrazione di bandire un nuovo concorso si pone in contrasto con l’ordinamento autonomo dell’Arma dei Carabinieri, il quale non pone alcun divieto, limite o restrizione all’istituto dello scorrimento della graduatoria.

4) Violazione ed elusione dell’articolo 104/C del Trattato istitutivo della Unione Europea e violazione ed elusione dei regolamenti del Consiglio 1446 e 1447 del 17 giugno 1997 dell’Unione Europea. Violazione ed elusione della risoluzione del Consiglio 17 giugno 1997, IN97/C. Eccesso di potere sotto vari profili.

Si sostiene che la decisione di procedere a nuovo concorso, viste le ingenti spese pubbliche, viola ed elude il patto di stabilità comunitario in quanto l’Amministrazione avrebbe potuto e dovuto attingere alla graduatoria del precedente concorso.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata a mezzo dell’Avvocatura Generale dello Stato, la quale contesta le tesi avversarie ed insiste per il rigetto del ricorso siccome infondato.

Alla Camera di Consiglio del 16 aprile 2014 la difesa del ricorrente ha rinunziato all’esame della istanza cautelare e la discussione del merito della causa è stata fissata per la pubblica udienza del 4 giugno 2014, dove la stessa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con la presente impugnativa i ricorrenti, appartenenti al ruolo di appuntati e carabinieri, risultanti idonei non vincitori nell’ambito della graduatoria approvata in data 5 agosto 2013 relativa al concorso interno, per titoli ed esami, per l’ammissione all’11 corso annuale di 210 Allievi Marescialli del ruolo ispettivo dell’Arma dei Carabinieri, hanno chiesto l’annullamento del bando (decreto n. 5/1D del 17 gennaio 2014) indetto dall’Amministrazione della Difesa per il nuovo identico concorso per l’ammissione di 250 Allievi Marescialli del ruolo Ispettori dell’Arma dei Carabinieri al 12 corso annuale, sostenendo, in buona sostanza, che lo scorrimento della graduatoria preesistente ed ancora efficace rappresenta ormai la regola generale, mentre l’indizione del nuovo concorso costituisce l’eccezione e richiede uno apposta ed approfondita motivazione, che dia conto del sacrifico imposto ai concorrenti idonei e delle preminenti esigenze di interesse pubblico.

Osserva il Collegio che sulla questione riguardante l’istituto dello scorrimento della graduatoria concorsuale ancora valida ed efficace, la Sezione si è già espressa con la sentenza n. 2801/2014, alla quale fa quindi espresso riferimento, tenendo ben presente le condizioni che, secondo la più avvertita giurisprudenza, giustificano le ipotesi derogatorie alla regola generale dello scorrimento.

Alla luce dei principi enucleati dalla decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 14 del 2011, si è affermato che l’Amministrazione, una volta stabilito di procedere alla provvista del posto, deve sempre motivare circa le modalità prescelte per il reclutamento, dando conto, in ogni caso, dell’esistenza di eventuali graduatorie degli idonei ancora valide ed efficaci al momento della indizione del nuovo concorso. Va da sé che, nel motivare l’opzione preferita, l’Amministrazione deve tenere nel massimo rilievo la circostanza che l’attuale ordinamento afferma un generale favore

circa l’utilizzazione della graduatoria degli idonei, che recede solo in presenza di speciali discipline di settore o di particolari circostanze di fatto o di ragioni di interesse pubblico prevalente che devono, comunque, essere puntualmente specificate nel provvedimento di indizione del nuovo concorso.

Occorre, peraltro, aggiungere che, secondo quanto affermato dalla citata decisione dell’Adunanza Plenaria, la prevalenza dello scorrimento della graduatoria non si pone come assoluta ed incondizionata, essendo individuabili “casi in cui la determinazione di procedere al reclutamento del personale mediante nuove procedure concorsuali, anziché attraverso lo scorrimento delle preesistenti graduatorie, risulta pienamente giustificabile, con il seguente ridimensionamento dell’obbligo di motivazione”, da identificare con le ipotesi “in cui speciali disposizioni legislative impongano una precisa cadenza periodica del concorso, collegata a peculiari meccanismi di progressione nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico” (punto 51 della decisione), e, ancora, con ipotesi di fatto “in cui si manifesta l’opportunità, se non la necessità, di procedere all’indizione di un nuovo concorso, pur in presenza di graduatorie ancora efficaci”, come nei casi di esigenza di stabilizzazione, attraverso le nuove procedure concorsuali, del personale precario, di “intervenuta modifica sostanziale della disciplina applicabile alla procedura concorsuale, rispetto a quella riferita alla graduatoria ancora efficace”, di “rilevanti differenze di contenuto sostanziale tra i posti messi a concorso e quelli indicati nelle precedenti procedure” e, ancora, di effettuazione di “una attenta e complessiva attività di ricognizione delle vacanze in organico e di programmazione pluriennale delle assunzioni”.

Venendo al caso in esame, va verificato se l’Amministrazione della Difesa abbia, nel decreto impugnato, fornito una adeguata motivazione circa le ragioni del mancato scorrimento della graduatoria ancora valida ed efficace del precedente identico concorso, approvata in data 5 agosto 2013. A tale quesito il Collegio ritiene che vada data risposta negativa.

Infatti, dalla semplice lettura del decreto impugnato, non è dato scorgere alcuna motivazione idonea a giustificare il comportamento dell’Amministrazione della Difesa che, pur in presenza di una graduatoria ancora efficace, relativa al precedente concorso per l’ammissione all’11 corso annuale di Allievi Marescialli del ruolo Ispettori nella quale i ricorrenti risultavano idonei non vincitori, ha bandito un nuovo concorso senza fornire alcuna motivazione idonea a supportare tale scelta, invece che procedere allo scorrimento della graduatoria ancora efficace.

Conclusivamente, pertanto, il ricorso va accolto, con il conseguente annullamento del bando di concorso impugnato nei limiti dell’interesse fatto valere dai ricorrenti circa la copertura dei posti da ricoprire a seguito dello scorrimento della graduatoria, corrispondente al numero degli attuali ricorrenti.

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Con deliberazione n. 61/2014/QMIG del 9 aprile 2014, la Sezione regionale di controllo per la Basilicata, a seguito di una richiesta di parere del Comune di Barile, ha sollevato la seguente questione: “se le risorse da assoggettare a contenimento, ai sensi del comma 2-bis, dell’art. 9 del D.L. n. 78/2010, siano integralmente identificabili con quelle che confluiscono nei fondi delle risorse decentrate ovvero comprendano anche quelle diverse, rivenienti dal bilancio dell’ente, destinate al finanziamento del trattamento accessorio spettante ai titolari di posizioni organizzative negli enti di minore dimensione geografica (ai sensi degli artt. 8 e segg. del CCNL di settore del 31 marzo 1999 e dell’art. 17, comma 2, lett. c), del CCNL di settore del 1° aprile 1999)”. La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima posta dalla Sezione regionale di controllo per la Basilicata, enuncia il seguente principio di indirizzo: “Le risorse del bilancio che i Comuni di minore dimensione demografica destinano, ai sensi dell’art. 11 del CCNL 31 marzo 1999, al finanziamento del trattamento accessorio degli incaricati di posizioni organizzative in strutture prive di qualifiche dirigenziali, rientrano nell’ambito di applicazione dell’art. 9, comma 2-bis, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in l. 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni”.   

link: https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=4034-21/10/2014-SEZAUT

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Il richiedente ha posto alla Sezione alcuni quesiti inerenti la gestione delle risorse da destinare alla contrattazione collettiva decentrata, con particolare riferimento alla possibilità di determinare i fondi di produttività e stipulare l’accordo integrativo in un anno successivo a quello di riferimento e di procedere alla stipula dopo l’entrata in vigore del d. lgs n. 150 adottando “modalità di distribuzione della produttività che non siano ancora conformi” alla nuova disciplina legislativa.

La questione sottoposta dal Sindaco del comune di Martinengo all’esame della Sezione presenta particolare interesse poiché riguarda l’applicazione di istituti relativamente nuovi nell’ambito della disciplina dell’impiego con le pubbliche amministrazioni, fra loro strettamente collegati: le modalità di funzionamento della contrattazione integrativa decentrata e la corresponsione di una quota parte di retribuzione ancorata al raggiungimento di particolari obiettivi.

Nell’ambito del processo di riforma che a partire dai primi anni novanta del secolo scorso ha interessato il lavoro pubblico, uno degli aspetti salienti è stato quello di prevedere una significativa modifica del modello retributivo dei dipendenti pubblici, prevedendo la possibilità che una parte delle risorse dell’ente potessero essere distribuite fra i dipendenti al verificarsi di alcune precise condizioni.

Nell’ambito della contrattazione collettiva nazionale è stata prevista la possibilità di costituire fondi a destinazione specifica che, ferma restando la necessità che le risorse relative siano state stanziate in bilancio, vengono assegnati e distribuiti in base alle regole stabilite dalla contrattazione collettiva decentrata.

L’interpretazione inerente le modalità di costituzione dei fondi disciplinate in sede di contrattazione collettiva nazionale fuoriesce dall’ambito di competenza della magistratura contabile.

Tuttavia, ferme restando le modalità di costituzione, l’interpretazione in ordine alle modalità di applicazione in concreto in sede di contrattazione decentrata delle regole che disciplinano la distribuzione delle somme ivi previste ed accantonate nel bilancio dell’ente rientra sicuramente nella competenza delle Sezioni regionali della Corte dei conti sia per i riflessi sulla gestione finanziaria dell’ente che per i profili inerenti le regole contabili applicate.

Conseguentemente, rientra fra i compiti della magistratura contabile esaminare le regole di funzionamento della contrattazione collettiva decentrata e la corretta applicazione della disciplina sia legislativa che contrattuale, tanto più che il legislatore con l’art. 54, co. 3 quinquies del d. lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, riprendendo, ampliando e perfezionando la disciplina contenuta nell’art. 67 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, conv. dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 ha previsto un’espressa competenza delle Sezioni regionali della Corte dei conti in ordine alla verifica della contrattazione collettiva integrativa diretta ad accertare che non vengano superati i limiti finanziari previsti dalla legislazione e dalla contrattazione collettiva di primo livello (sul punto: C. conti, sez. riun., 17 dicembre 2009, n. 41).

E’ evidente che se alla magistratura contabile è assegnato un compito di verifica a posteriori delle modalità applicative della contrattazione collettiva decentrata non è precluso, a priori, intervenire in sede consultiva per contribuire ad evitare erronee applicazioni normative, fermo restando, ovviamente, ogni autonomo potere decisionale dell’ente.

Ferma restando questa premessa, val la pena richiamare ancora in via preliminare alcune nozioni inerenti i principi che regolano, in linea generale, il funzionamento dei trattamenti retributivi accessori, così come disciplinati dalla contrattazione nazionale.

Innanzitutto è bene ribadire che non si tratta di elementi retributivi fissi, predeterminati e continuativi ma di voci variabili che, in base alle previsioni e secondo le modalità stabilite dalla contrattazione collettiva di primo livello, vengono riconosciute secondo regole predeterminate.

Si tratta di un principio generale, richiamato anche dalla giurisprudenza contabile in sede di responsabilità (C. conti, sez. giurisd. Lombardia, 8 luglio 2008, n. 457) ma, soprattutto, fatto proprio dalla contrattazione collettiva nazionale che disciplinando in linea generale i criteri di riparto da adottare a livello locale in sede di contrattazione decentrata ha espressamente escluso che “non è consentita la attribuzione generalizzata dei compensi per produttività sulla base di automatismi comunque denominati” (art. 18, 4 del CCNL dell’1.4.1999, come sostituito dall’art. 37 del CCNL 22.1.2004).

La valutazione dell’attività svolta dai dipendenti dell’ente al fine di accertare il verificarsi dei presupposti previsti dal contratto per addivenire alla distribuzione delle somme contenute nel fondo per la produttività e negli altri fondi presuppone necessariamente che prima dell’inizio del periodo oggetto di valutazione siano stati determinati i criteri e gli obiettivi cosicchè al termine dello stesso sia possibile procedere ad un’adeguata verifica, anche al fine di accertare se ciascuna branca dell’ente nel suo complesso svolge l’attività di sua competenza in modo efficiente, efficace ed economico.

E’ indubbio, quindi, che si sia venuta a creare una stretta correlazione fra l’assegnazione di specifici obiettivi e parametri, la valutazione del loro raggiungimento e il riconoscimento della parte variabile della retribuzione, che funge da elemento incentivante l’attività del singolo dipendente.

Il processo di valutazione presuppone l’individuazione di specifici obiettivi che ciascun dipendente, o ufficio, deve perseguire nello svolgimento della sua attività, la parametrazione di un emolumento al raggiungimento di ciascuno di essi e una verifica, al termine del periodo di riferimento, dell’attività e il riconoscimento della voce retributiva nei limiti nei quali gli obiettivi sono stati raggiunti.

Questo meccanismo implica che gli obiettivi, le modalità di valutazione e l’entità della voce retributiva siano stabiliti prima dello svolgimento dell’attività oggetto di verifica.

L’accordo collettivo siglato l’11 aprile 2008 relativo al Quadriennio normativo 1° gennaio 2006 – 31 dicembre 2009, all’articolo 8, co. 9 stabilisce che le risorse variabili ed aggiuntive appositamente accantonate nei bilanci degli enti locali sono “finalizzate al miglioramento della produttività dei servizi nonché al riconoscimento e valorizzazione delle professionalità e del merito … “ e in relazione alle concrete modalità applicative dei singoli istituti rinvia alla contrattazione collettiva precedente.

Il CCNL concluso nel 2004 e già citato sopra, che si riferisce al quadriennio 2002 – 2005, prevede una disciplina analitica in ordine alla determinazione ed utilizzo delle risorse decentrate (art. 31), stabilendo, altresì, che “ i compensi destinati ad incentivare la produttività e il miglioramento dei servizi devono essere corrisposti ai lavoratori interessati soltanto a conclusione del periodico processo di valutazione delle prestazioni e dei risultati nonché in base al livello di conseguimento degli obiettivi predefiniti nel PEG o negli analoghi strumenti di programmazione dell’ente (art. 18, co. 2 del CCNL dell’1.4.1999, come sostituito dall’art. 37 del CCNL 22.1.2004).

Emerge nitidamente, sia dalla disciplina di carattere generale che da quella specifica di settore richiamata sopra, che la parte variabile di retribuzione di incentivazione è un elemento retributivo che può essere riconosciuto solo se correlato al raggiungimento di specifici obiettivi connessi all’attività svolta dal dipendente, fissati in via preventiva dall’Amministrazione.

La corresponsione della stessa al di fuori dei parametri normativi e contrattuali sarebbe del tutto incongrua ed indebita.

In base a questa ampia premessa, sussistono forti dubbi sulla liceità di contratti collettivi integrativi che non solo siano conclusi dopo la scadenza del periodo di riferimento ma che individuino criteri di ripartizione della parte variabile di retribuzione in assenza sia di criteri predeterminati prima dell’inizio del periodo di riferimento che di qualsivoglia processo di verifica, di fatto impossibile, proprio a causa della mancanza dei criteri preliminari.

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Nel caso di mancato raggiungimento dell’intesa con le OO.SS., l’ente potrebbe avvalersi della disciplina dell’art.40, comma 3-ter, del D.Lgs.n,165/2001. Infatti, il Dipartimento della Funzione Pubblica, con nota 9738 del 6.3.2012 (che si allega in copia), si è pronunziato sulla immediata applicabilità delle previsioni dell’art.40, comma 3-ter, del D.Lgs.n.150/2009, fornendo anche utili modalità operative in materia. Nel senso della possibile limitazione della decisione unilaterale alle sole materie rispetto alle quali non si è raggiunto l’accordo sembra deporre la stessa formulazione dell’art.40, comma 3-ter, del citato D.Lgs.n.165/2001 (“l’amministrazione interessata può provvedere, in via provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo, fino alla successiva sottoscrizione.”).

Nessuna disposizione legale o contrattuale, infatti, impone, come elemento assolutamente necessario del rinnovo contrattuale, il rispetto di una successione completa e continua dei vari CCDI, in linea con i diversi archi temporali di riferimento.

Tale indicazione, infatti, proprio per la sua generalità non può non trovare applicazione anche con riferimento anche ai CCDI relativi a singole annualità economiche, soprattutto nei casi in cui non vi siano motivi per modificare quello precedente o, soprattutto, non vi siano risorse nuove ed ulteriori da distribuire per le diverse finalità indicate nell’art.17 del CCNL dell’.1.4.1999.

Tuttavia, appare evidente che, data la quantificazione annuale di alcune tipologie di risorse, per la loro utilizzazione la stipulazione del contratto integrativo (salva l’eventuale applicazione dell’art.40, comma 3-ter, del D.Lgs.n.165/2001) si presenta come elemento assolutamente necessario. A tal fine si deve evidenziare che il legislatore ha espressamente stabilito che i trattamenti economici che possono essere erogati al lavoratori dipendenti dagli enti del comparto sono, ai sensi dell’art.45, comma 1, e dell’art.2, comma 3, del D.Lgs.n.165/2001, solo quelli espressamente previsti dai contratti collettivi, nazionali o, sulla base dei primi, dai contratti integrativi, salvo quanto detto in ordine all’art. 40, comma 3-ter, del D.Lgs.n.165/2001.

Relativamente alla problematica del ritardo nella stipulazione del contratto integrativo per l’anno di riferimento, relativamente alla situazione antecedente all’entrata in vigore del D.Lgs.n.150/2009, sulla base della sola disciplina negoziale, l’ARAN ha avuto modo di precisare che, nel caso di mancato rinnovo del CCDI, ai sensi dell’art.5, comma 4, del CCNL dell’1.4.1999, come modificato dall’art.4 del CCNL del 22.1.2004, il precedente CCDI continua a spiegare la sua efficacia fino alla stipulazione di quello successivo. Tuttavia, è stato evidenziato anche che il regime di prorogatio poteva, eventualmente, riguardate solo quegli istituti previsti e disciplinati (anche per ciò che riguarda l’entità dei compensi) direttamente dal CCNL vigente e che, quindi, potevano essere applicati in modo immediato ed automatico dal datore di lavoro (turno, reperibilità ecc.). Perplessità invece, si nutrivano sull’estensione di tale regola anche ad altri istituti del trattamento economico accessorio che richiedono, comunque, una valutazione discrezionale, sia in ordine alla determinazione delle quantità e delle modalità di erogazione sia in ordine alla distribuzione delle risorse complessivamente disponibili tra gli stessi (produttività indennità di responsabilità PEO, indennità maneggio valori; indennità di rischio, ecc.). A tal fine, acquistava rilievo anche l’art.4, comma 1, del CCNL dell’1.4.1999, come sostituito dall’art.4 del CCNL del 22.1.2004, secondo il quale: “ Le modalità di utilizzo delle risorse, nel rispetto della disciplina del CCNL, sono determinate in sede di contrattazione decentrata integrativa con cadenza annuale ”. Fermo restando la quantificazione generale delle disponibilità finanziarie, comunque legata ad un periodo annuale, in presenza di tale vincolo, spettando al contratto integrativo il compito di definire ogni anno la entità delle risorse da destinare alle diverse finalità una difficoltà avrebbe potuto essere rappresentata dalla circostanza che, pur essendo le regole dei precedenti contratti integrativi ancora valide (se non invalidate da leggi o CCNL successivi), le risorse disponibili avrebbero potuto complessivamente diminuire, in quanto le quote dei finanziamenti dei diversi istituti, come detto, non potevano essere decise unilateralmente dall’ente. Inoltre, ove il precedente contratto integrativo fosse stato, transitoriamente ed integralmente, applicato sulla base del principio della ultroattività le scelte di questo in ordine ai vari istituti, impegnando le precedenti risorse anche per il nuovo periodo temporale di riferimento (ed in attesa del nuovo contratto integrativo), avrebbero finito per tradursi in un inevitabile vincolo in ordine ai contenuti di quello nuovo in fase di negoziazione (riguardante il medesimo periodo temporale), in grado di limitarne la capacità innovativa.

Relativamente al profilo dell’efficacia del contratto integrativo che si va stipulare, essa dovrebbe esplicarsi ordinariamente, secondo le regole generali, dal momento della stipulazione dello stesso con riferimento all’anno considerato. La scrivente Agenzia, infatti, ha sempre espresso perplessità sulla correttezza di comportamenti volti a destinare, in sede di contrattazione integrativa, risorse per il pagamento con efficacia retroattiva di compensi di produttività a favore del personale. Infatti, in tal modo si configurano forme di “sanatoria”, in quanto i compensi finiscono per essere collegati a situazioni ormai consolidate, con risultati già verificati ed accertati. In sostanza, si finirebbe per ritenere che la nuova contrattazione integrativa vada a remunerare due volte la medesima prestazione e i risultati già conseguiti, vanificando, così l’effetto di stimolo per il miglioramento della qualità dei servizi che dovrebbe invece essere necessariamente correlato alla “promessa” di un premio se e in quanto una serie di obiettivi significativi saranno o meno conseguiti nel periodo annuale considerato, come richiesto dal citato art.37 del CCNL del 22.1.2004. In sostanza il premio di risultato deve essere offerto in anticipo rispetto ai risultati da accertare e non dopo il conseguimento dei medesimi risultati.

Inoltre, relativamente al problema della eventuale retroattività del contratto integrativo, si deve evidenziare che, in diverse occasioni, la Corte dei Conti ha chiarito che pagare i compensi per produttività in riferimento ad anni ormai decorsi non è lecito per la mancanza delle condizioni oggettive che legittimano tali emolumenti. Pertanto, sembrerebbe preferibile la soluzione di utilizzare le risorse effettivamente disponibili per l’anno in cui viene effettivamente stipulato il contratto integrativo. Analoghe considerazioni sono state espresse anche per il riconoscimento retroattivo della progressione economica orizzontale o di alcune altre indennità.

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Con istanza n. 4438 del 29 luglio 2014, trasmessa dal Presidente del Consiglio delle Autonomie Locali della Liguria con nota n. 71 del 31 luglio 2014 ed assunta al protocollo della Segreteria della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Liguria il 5 agosto 2014 con il n. 0002587 –5.08.2014 – SC _ LIG – T85 – A, il Sindaco del Comune di Ronco Scrivia chiede alla Sezione di controllo un parere in merito alla corretta applicazione dell’art.1, comma 458, della legge n. 147 del 2013.

Nella richiesta di parere si premette che l’art.1,comma 458, della Legge 27/12/2013 n.147, ha abolito il divieto di reformatio in pejus del trattamento economico dei pubblici dipendenti, principio che trovava applicazione anche nei confronti dei segretari comunali e provinciali, conformemente alla deliberazione n.275/2001 adottata dal Consiglio Nazionale di Amministrazione dell’AGES, in base a cui il segretario comunale nominato presso una sede di segreteria di enti appartenenti a fasce immediatamente inferiori rispetto a quella di iscrizione, mantiene la retribuzione di posizione prevista per la propria fascia di iscrizione.

La circolare del Ministero dell’interno n.3636 (P) del 9/6/2014, nel ribadire che l’abolizione del divieto di reformatio in pejus trova applicazione anche nei confronti dei segretari comunali e provinciali, conclude, al terzultimo capoverso, affermando la perdurante vigenza delle disposizioni normative e negoziali riferite all’ipotesi dei segretari in disponibilità nominati in enti di fascia immediatamente inferiore a quella di appartenenza, lasciando intendere la non operatività della norma nei confronti del segretari comunali e provinciali che si trovano nella particolare situazione della disponibilità.

Alla luce di quanto sopra il Comune chiede di conoscere se ad un segretario comunale in disponibilità, nominato in un ente di fascia immediatamente inferiore a quella di iscrizione, possa essere mantenuta, così come previsto dalla citata circolare esplicativa ministeriale, l’indennità di posizione prevista per la fascia di iscrizione.

 

  1. Sull’ammissibilità della richiesta di parere

La richiesta di parere è da considerarsi ammissibile sotto il profilo soggettivo e procedurale, in quanto è stata sottoscritta dall’organo legittimato a rappresentare l’Amministrazione ed è stata trasmessa tramite il Consiglio delle Autonomie Locali della Liguria, nel rispetto, cioè, delle formalità previste dall’art. 78 l. 5.06.2003 n. 131.

Sotto il profilo oggettivo è possibile ritenere la richiesta ammissibile nei termini che seguono. Difatti la norma all’esame di questa Sezione sicuramente investe profili attinenti la spesa del personale la cui rilevanza in termini di contabilità pubblica è indubbia rappresentando una delle voci di costo maggiormente significative per i bilanci delle amministrazione pubbliche. Ma allo stesso tempo vi sono alcuni aspetti nella materia regolamentata dalla normativa in esame che coinvolgono la contrattazione collettiva la cui disciplina è rimessa ad altri soggetti istituzionalmente ad essa preposti. Inoltre vi possono essere interferenze con altri organi giurisdizionali, situazione questa che rappresenta una tipica ipotesi di inammissibilità oggettiva.

 

  1. La questione di merito e la soluzione del Collegio.

Dall’art. 202 del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato) è originato il principio del divieto di reformatio in peius del trattamento economico dei dipendenti pubblici trasferiti da un ente all’altro per mobilità volontaria. In base a tale principio ai dipendenti veniva attribuita un’indennità ad personam riassorbibile o meno a seconda dei diversi ordinamenti. La norma infatti prevedeva che “nel caso di passaggio di carriera presso la stessa o diversa amministrazione agli impiegati con stipendio superiore a quello spettante nella nuova qualifica è attribuito un assegno personale, utile a pensione, pari alla differenza fra lo stipendio già goduto ed il nuovo, salvo riassorbimento nei successivi aumenti di stipendio per la progressione di carriera anche se semplicemente economica”. Tale norma ha poi trovato completamento, per i dipendenti statali, con l’art.3, comma 57 della legge 24 dicembre 1993, n. 537 in base a cui l’assegno personale pensionabile spettante al dipendente con stipendio o retribuzione pensionabile superiore a quello spettante nella nuova posizione non è riassorbibile né rivalutabile.

Il divieto di reformatio in peius ha poi trovato, di fatto, applicazione per i dipendenti degli enti locali i cui contratti collettivi hanno disciplinato alcuni aspetti specifici come, ad esempio, il riassorbimento o meno di tali indennità. Per i segretari comunali il principio in esame è stato disciplinato con deliberazione n.275/2001 adottata dal Consiglio nazionale d’Amministrazione dell’Agenzia autonoma per la gestione del relativo Albo. Con tale delibera, nel rispetto del principio in esame, si stabiliva il mantenimento della retribuzione di posizione nel caso in cui un segretario comunale fosse stato nominato presso un ente appartenente ad una fascia inferiore rispetto a quella di iscrizione (occorre ricordare che i segretari comunali e provinciali sono suddivisi in tre fasce professionali -A, B, C- cui corrispondono distinti trattamenti economici, in base anche alla tipologia di ente ricoperto: art. 41 CCNL del 16.05.2001).

Con l’abrogazione dell’art.202 del d.p.r. n.3/1957 e dell’art.3, comma 57, della legge 537/93 da parte dell’articolo 1, comma 458, della legge 27 dicembre 2013 n. 147 la norma da cui conseguiva il principio del divieto di reformatio in peius è venuta meno. Pertanto non sussiste più per i dipendenti il diritto, riconosciuto per legge, al mantenimento del trattamento economico più favorevole in caso di mutamento di “carriera”.

Ma la norma inserita nella legge di stabilità 2014 se da una parte abroga l’art.202 cit. dall’altra non contiene alcuna disposizione precettiva relativamente ai rapporti esistenti, per i quali rimangono ferme le norme previste dalla contrattazione collettiva (ad eccezione di quanto disposto dal comma 459 della legge di stabilità). Per il futuro la regolamentazione non potrà che essere individuata dalla contrattazione collettiva anche alla luce del comma 3, dell’art.2 del d.lgs. 165/2001 in base a cui “……Le disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi che attribuiscono incrementi retributivi non previsti da contratti cessano di avere efficacia a far data dall’entrata in vigore dal relativo rinnovo contrattuale”.

Le considerazioni svolte possono essere estese anche ai rapporti di lavoro dei segretari comunali e provinciali. Come detto la norma del 2013 ha “abrogato” il principio del divieto di reformatio in peius ma non ha previsto una disciplina per i rapporti esistenti e futuri. Pertanto per i segretari comunali e provinciali perdura la regolamentazione prevista dalla normativa e dai contratti collettivi vigenti quantomeno sino alla nuova tornata contrattuale. La mancanza di una norma precettiva impone infatti l’applicazione ai rapporti di lavoro delle regole espressamente previste dalla normativa e dalla contrattazione collettiva esistente, che rappresentano le uniche fonti di regolamentazione dei rapporti di lavoro in esame.

Quanto osservato risolve il quesito posto dal comune di Ronco Scrivia in quanto per i segretari in disponibilità vige un’apposita regolamentazione contrattuale (art.19,comma 13 del d.p.r. n.465/1997 e art.43 del CCNL di categoria del 16 maggio 2001).

Concludendo ritiene questa Sezione che il segretario in disponibilità nominato in un ente di fascia inferiore a quella acquisita mantenga, allo stato attuale, l’indennità di posizione relativa alla fascia di iscrizione acquisita.

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Attraverso un _ articolata ricostruzione del quadro normativo in materia di vincoli assunzionali ed alla spesa di personale cui sono sottoposti gli enti locali tenuti a rispettare la disciplina sul patto di stabilità interno e tenuto conto delle recenti disposizioni contenute nel d.l. n. 90/2014 (cfr. in particolare, artt. 3, commi 5 e ss., 11, commi 4 bis e 4 quater), la deliberazione in esame si occupa di un quesito avente ad oggetto la richiesta di un Comune (assoggettato alla disciplina del patto di stabilità a decorrere dal 2013) circa la possibilità di assumere nuovo personale nel 2014 in deroga alla disposizione contenuta nell _ art. 1, comma 557- ter, l.n. 296/2006.

Link: https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doGestioneRicerca.do

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In caso di convenzione con altri enti per il servizio di segretario comunale, il venir meno della contribuzione di uno dei comuni partecipanti non può consentire al comune ancora astretto al patto di derogare ai limiti imposti dalla legislazione finanziaria in tema di spese di personale.   

LINK: https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=3800-08/10/2014-SRCLOM

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La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima posta dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte, con deliberazione n. 149/2014/QMIG a seguito del quesito formulato dal Comune di Mombaruzzo, enuncia il seguente principio di diritto: “A seguito delle novità introdotte dal nuovo art. 1, comma 557 quater, della legge n. 296/2006, il contenimento della spesa di personale va assicurato rispetto al valore medio del triennio 2011/2013, prendendo in considerazione la spesa effettivamente sostenuta in tale periodo, senza, cioè, alcuna possibilità di ricorso a conteggi virtuali. Nel delineato contesto, le eventuali oscillazioni di spesa tra un’annualità e l’altra, anche se causate da contingenze e da fattori non controllabili dall’ente, trovano fisiologica compensazione nel valore medio pluriennale e nell’ampliamento della base temporale di riferimento”.

link: https://servizi.corteconti.it/bdcaccessibile/ricercaInternet/doDettaglio.do?id=3798-07/10/2014-SEZAUT

 

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1. Il dott. Dell’Aquila ha impugnato dinanzi al TAR per la Lombardia, sede di Milano, gli atti del concorso per la copertura di un posto di dirigente medico di “epidemiologia”, indetto dalla ASL di Lecco con bando pubblicato sul BURL del 8 maggio 2013.

2. Il TAR, con la sentenza appellata (IV, n. 309/2014), ha accolto il ricorso, ritenendo che la ASL, per coprire il posto, in applicazione dell’art. 35, comma 5-ter, del d.lgs. n. 165/2001, avrebbe dovuto procedere allo scorrimento della graduatoria di un concorso precedentemente espletato per un posto della disciplina “igiene, epidemiologia e sanità pubblica”, approvata con deliberazione n. 422 in data 14 settembre 2011, nella quale figura collocato come idoneo l’originario ricorrente.

Ciò in quanto si tratta di discipline equipollenti o affini quanto ai requisiti di partecipazione, ex d.m. 30 gennaio 1998, tab. B, non ostando all’utilizzazione della graduatoria la distinzione delle discipline nell’Accordo Stato-Regioni n. 57/2013, né la diversità delle prove scritte (il secondo concorso prevedeva una prova specificamente attinente alla epidemiologia).

Il TAR ha così condannato la ASL all’utilizzazione della graduatoria, negando invece il risarcimento per equivalente, poiché il ricorrente era classificato soltanto al terzo posto della graduatoria medesima, sì che il posto sarebbe potuto essere assegnato alla seconda graduata.

3. La ASL, con l’atto di appello all’esame, lamenta che lo scorrimento porterebbe ad assumere un soggetto non idoneo a soddisfare le esigenze organizzative (assumere un epidemiologo dotato di specifiche competenze nel settore, da destinare al Dipartimento Programmazione e Controllo) e ripropone in chiave critica le argomentazioni disattese dal TAR, in particolare:

- negando che tra la disciplina “epidemiologia” e la disciplina “igiene, epidemiologia e sanità pubblica” vi sia identità, alla luce dei requisiti di accesso, delle caratteristiche dei componenti delle commissioni e delle prove e dei criteri di valutazione dei titoli stabiliti dal d.P.R. 483/1997;

- sottolineando che il posto di dirigente medico di epidemiologia era stato istituito dopo l’espletamento del primo concorso (circostanza non considerata espressamente dalla sentenza) cosicché lo scorrimento contrasta con l’art. 18, comma 7, del d.P.R. n. 483/1997 e che, comunque, non si trattava di attività vincolata, in quanto la regola dell’utilizzazione delle graduatorie lascia un margine di discrezionalità esercitabile in contrario dall’Amministrazione.

4. Per l’esame dell’istanza di sospensione della sentenza la causa è stata chiamata alla Camera di Consiglio dell’8 maggio 2014.

5. L’originario ricorrente (così come gli altri medici intimati, cointeressati all’appello ) non si è costituito in giudizio.

Il Collegio ritiene cionondimeno di poter procedere alla definizione immediata del giudizio nel merito con sentenza in forma semplificata , in applicazione dell’art. 60 cod. proc. amm., posto che la “completezza del contraddittorio”, a tal fine richiesta da detta disposizione, sussiste anche qualora le controparti non si siano costituite, purché sia scaduto il “termine per comparire” di venti giorni dall’ultima notificazione del ricorso (cfr., tra le altre, Cons. Stato, III, 4 giugno 2013, n. 3050;), nel caso in esame perfezionatasi in data 17 marzo 2014.

6. L’appello deve essere accolto.

6.1. Va ricordato che l’Adunanza Plenaria, nell’affermare (sent. 28 luglio 2011, n. 14) che lo scorrimento delle graduatorie concorsuali preesistenti ed efficaci rappresenta la regola generale per la copertura dei posti vacanti in organico mentre l’indizione di un nuovo concorso costituisce l’eccezione e richiede un’apposita e approfondita motivazione che dia conto del sacrificio imposto ai concorrenti idonei e delle preminenti esigenze di interesse pubblico (e che tale prevalenza, tuttavia, non è assoluta e incondizionata, essendo individuabili casi in cui la determinazione di procedere al reclutamento del personale mediante nuove procedure concorsuali risulta pienamente giustificabile, con conseguente attenuazione dell’obbligo di motivazione), ha anche aggiunto (punto 36 della motivazione), rispetto a detta regola generale, che “Va rimarcata anche la specifica limitazione ai posti che non siano di “nuova istituzione o trasformazione”. La regola, sebbene contenuta nella disciplina degli enti locali, risulta espressiva di un principio generale e, pertanto, trova applicazione comune anche alle altre amministrazioni pubbliche”.

Nello stesso senso, con specifico riferimento all’impiego sanitario, è stato più recentemente ribadito che l’esclusione dello scorrimento della graduatoria concorsuale per la copertura di posti di nuova istituzione o trasformati, sebbene prevista dall’art. 91, comma 4, del d.lgs. 267/2000 ( Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali ), costituisce regola espressiva di un principio generale applicabile anche alle altre amministrazioni pubbliche e, quindi, anche alle Aziende sanitarie locali.”

Tale disposizione, infatti, espressione di un principio generale, mira ad evitare che le pubbliche amministrazioni possano essere indotte a modificare la pianta organica, al fine di assumere uno dei candidati inseriti in graduatoria, i cui nomi sono già conosciuti (cfr. TAR Sardegna, I, 17 luglio 2013, n. 552; TAR Basilicata, 6 aprile 2012, n. 171).

Alla luce di tale principio la stessa invocata disposizione dell’art. 18, comma 7, del d.P.R. n. 483/1997 (Regolamento recante la disciplina concorsuale per il personale dirigenziale del Servizio sanitario nazionale), laddove stabilisce che “le graduatorie dei vincitori rimangono efficaci … per eventuali coperture di posti per i quali il concorso è stato bandito e che successivamente ed entro tale data dovessero rendersi disponibili”, dev’essere pertanto interpretata nel senso che, per potersi far ricorso alla graduatoria durante il periodo di vigenza della stessa, deve trattarsi della copertura di posti già esistenti ( ed occupati ) alla data della sua approvazione ( o comunque coperti proprio a seguito di tale approvazione ) e che successivamente a tale data si rendano “disponibili”.

6.2. Alla luce dell’orientamento giurisprudenziale sopra ricordato, risulta così fondato il secondo ordine di censure, incentrato sul rilievo che il posto di dirigente medico di epidemiologia, oggetto del concorso, è stato istituito in data largamente posteriore a quella (come esposto, il 14 settembre 2011) di approvazione della graduatoria, in cui è inserito l’odierno appellato.

Nella memoria depositata nel giudizio di primo grado (prot. 25134 del 26 agosto 2013) la ASL aveva precisato che “il posto di dirigente medico di ‘epidemiologia’, infatti, è stato per la prima volta contemplato nell’organico della ASL di Lecco solo a seguito dell’istanza di autorizzazione di cui alla nota n. 40791 del 2 ottobre 2012 e dell’autorizzazione di cui alla DGR n. IX/4394 del 14 novembre 2012”, allegando in tal senso l’attestazione del direttore generale prot. 40919 in data 21 agosto 2013.

Tale eccezione non è stata espressamente considerata nella sentenza impugnata.

Nel ricorso introduttivo, al riguardo, il ricorrente sosteneva che quella di dirigente medico di epidemiologia “è una figura prevista nella pianta organica dell’ASL di Lecco quanto meno dal 2008” (pag. 17); nella memoria depositata in primo grado in data 27 agosto 2013, ha poi replicato che la figura professionale in questione “non rappresenta propriamente un posto di nuova istituzione in quanto tale specializzazione già sussisteva” (pag. 8).

Ad avviso del Collegio, viceversa, l’esame dei provvedimenti sopra richiamati (costituenti il Piano Assunzioni 2012) conferma che soltanto ad essi è riconducibile la previsione di un posto di dirigente medico con specializzazione in epidemiologia, posto che, come si legge nella relazione (“relazione sulla richiesta di modifica posti proposti”) del Piano, “Si precisa che l’indicazione della specializzazione per il posto di Dirigente Medico indicata nella nota “Epidemiologia” è dovuta al fatto che questa Azienda necessita di una figura professionale con tale requisito”.

Per cui, se anche il posto di dirigente medico in questione fosse stato già esistente in organico ancorché senza una connotazione di specializzazione medica – circostanza in ordine alla quale non è stata fornita dall’appellato alcuna indicazione puntuale e tanto meno una documentazione, nonostante ciò si presenti come un onere probatorio di agevole adempimento – risulta dagli atti che il posto è stato qualificato con riferimento alla specializzazione soltanto per effetto dei suindicati provvedimenti.

Se non si tratta di “nuova istituzione”, dunque, l’indicazione della specializzazione, avvenuta nel 2012, concreta quanto meno una vicenda equivalente alla “trasformazione” del posto, nel senso sottinteso alla disposizione di cui all’art. 91, comma 4, del d.lgs. n. 267/2000.

Può aggiungersi, con riferimento ad altra argomentazione contenuta nella memoria succitata, che non si può dare rilievo nel caso di specie alla rispondenza effettiva della trasformazione (nel senso della specializzazione) del posto alle esigenze dell’Azienda ( sì che sarebbe da escludersi qualsivoglia volontà di favorire un candidato idoneo in graduatoria ), dal momento che l’articolo 91, comma 4, cit. sottende una logica presuntiva insuscettibile di valutazione e prova contraria, tendendo la relativa previsione ad evitare in assoluto qualsiasi ipotesi di pericolo di impropria commistione dell’interesse pubblico che presiede al disegno della pianta organica del personale ed al reclutamento dello stesso con gli interessi privati in fatto con lo stesso convergenti.

7. In conclusione, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado va respinto.

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