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Un'idea che non sia pericolosa non merita affatto di essere chiamata idea

Oscar Wilde
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 Consulenza online gratuita... di Gianfranco Modica

Di seguito tutti gli interventi pubblicati sul sito, in ordine cronologico.
 
 

 

Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modifiche e integrazioni;

Visto il decreto del Presidente della Repubblica 16 gennaio 1978 n. 21 e il decreto legislativo 9 marzo 1998 n. 74 (norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna);

Visto l’art. 7 della legge 5 giugno 2003 n. 131, recante l’adeguamento dell’ordinamento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3;

Vista la nota n. 7 febbraio 2014 con la quale il Consiglio delle Autonomie ha trasmesso alla Sezione del controllo la richiesta di parere del Comune di SARDARA;

Vista la nota del 16 aprile 2014 con cui il Presidente della Sezione ha assegnato la relativa istruttoria al Consigliere Maria Paola Marcia;

Vista la nota del 30 aprile 2014 con cui il Magistrato istruttore Consigliere Maria Paola Marcia ha deferito la relazione istruttoria per la discussione collegiale;

Vista l’ordinanza n. 14/2014 con la quale il Presidente della Sezione del controllo per la Regione autonoma della Sardegna ha convocato la Sezione medesima per l’adunanza dell’8 maggio 2014 per deliberare in ordine alla richiesta di parere;

Udito il relatore Consigliere Maria Paola Marcia;

P R E M E S S O

Il Sindaco di SARDARA ha domandato:

  • Se le mobilità in entrata ex art. 30 del D. Lgs. 165/2001 in un ente soggetto al patto di stabilità vanno escluse dal tetto del “turn-over” del 40% della spesa delle cessazioni dell’anno precedente e, dunque, se è possibile coprire tramite mobilità volontaria tra enti sottoposti a limitazioni alle assunzioni tutti i posti che si renderanno vacanti, senza che tali operazioni configurino assunzioni per l’ente;
  • Se deve essere garantita la contestualità nel medesimo esercizio delle cessazioni e dei relativi movimenti in entrata del personale acquisito per mobilità.

C O N S I D E R A T O

1 Il Consiglio delle Autonomie locali ha trasmesso alla Sezione la richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, comma 8 legge n. 131/2003, ma, pur riconoscendo alla questione sollevata rilevanza di portata generale per il sistema delle Autonomie, ne ha dichiarato l’improcedibilità non ritenendo sussistenti dubbi di carattere interpretativo, attesa la pacifica giurisprudenza delle sezioni di controllo della Corte dei conti sulla materia. Tra esse si cita la deliberazione delle Sezioni riunite n. 59/2010. La richiesta è soggettivamente ammissibile.

2 Sotto il profilo dell’ammissibilità oggettiva, l’attività consultiva intestata alla Corte dei conti da un lato deve restare circoscritta alle discipline dettate in materia di bilanci e relativi equilibri (acquisizione di entrate, gestione delle spese e spesa per gli Organi e il personale), dall’altro non può concernere fatti gestionali specifici, ma deve riguardare ambiti e oggetti di portata generale, né deve rispondere a quesiti che formano oggetto di esame da parte di altri Organi pubblici.

Il parere richiesto, concernente problematiche sui limiti finanziari al reclutamento del personale a carico del Comune, è oggettivamente ammissibile.

3. In ordine ai quesiti proposti dal Comune di Sardara, l’orientamento della giurisprudenza contabile risulta effettivamente univoco e sulla  materia del reclutamento di personale attraverso il passaggio diretto di personale tra amministrazioni diverse (mobilità) si è recentemente pronunciata anche questa Sezione con la deliberazione n. 20/2014/PAR.

Va, pertanto, ribadito che la normativa generale prevede che le amministrazioni prima di procedere all’espletamento di procedure concorsuali finalizzate alla copertura di posti vacanti in organico, devono attivare le procedure di mobilità, e che il trasferimento deve assicurare la necessaria neutralità finanziaria (D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165, art. 30 commi 1 e 2 bis).

La normativa ha ulteriormente recentemente disposto nel senso che le cessazioni dal servizio per processi di mobilità non possono essere calcolate come risparmio utile per definire l’ammontare delle disponibilità finanziarie da destinare alle assunzioni o il numero delle unità sostituibili in relazione alle limitazioni del turn over (D.L. 95/2012, art. 14 comma 7 come sostituito dal D.L. 10/2013 art. 2 comma 1 lett. b).

4. Dal quadro normativo, in conseguenza, si evincono ora compiutamente gli effetti finanziari che discendono dall’attivazione della mobilità nei confronti sia dell’Ente che acquisisce unità di personale, sia dell’Ente che cede le stesse unità e il significato da attribuirsi alla prescritta neutralità finanziaria.

Pertanto, l’Ente cedente non può computare come risparmio di spesa la diminuzione di personale che si determina, né può considerarla ai fini contemplati dall’art. 76, comma 7, D.L. 112/2008, ovvero come facilitazione alle facoltà assunzionali e diminuzione dell’incidenza della spesa per il personale nell’ambito della spesa corrente del bilancio.

Inoltre, rispondendo così al quesito sollevato dal Comune di SARDARA, per l’Ente che riceve il personale in mobilità (Ente di destinazione), fermo il rispetto di tutte le prescrizioni contenute nel citato art. 30 del D.Lgs. 165/2001, semprechè in regola con gli obiettivi del patto di stabilità (ai sensi dell’art. 76, comma 4 D.L. 112/2008 che commina il divieto di assunzioni a qualsiasi titolo per il caso del mancato rispetto del patto), si determina una operazione finanziaria neutra ai soli fini del computo annuale di cui alla legge 296/2006 (art. 1 commi 557 e 562).

Rispondendo ancora al quesito, va precisato che il Comune ricevente potrà procedere al reclutamento con le suddette modalità esclusivamente nel rispetto delle condizioni finanziarie (vedasi i parametri di incidenza della spesa di personale nell’ambito della spesa corrente del bilancio) e delle facoltà assunzionali consentite dall’art. 76, comma 7 del cit. D.L. 112/2008 (cfr. in tali termini anche Sezione controllo Campania, parere n. 37/2014 e Sezione controllo Sicilia, parere n. 13/2014).

Non risulterebbe, infatti, coerente e compatibile con le finalità complessive del sistema, ammettere alle opportunità assunzionali il Comune i cui indici finanziari superassero i limiti previsti in via generale dalla citata normativa.

5. Quanto al secondo quesito, nella normativa in esame non si dispone alcun obbligo di contestualità, ovvero di procedere con le procedure in esame nel medesimo esercizio in cui si verificano le cessazioni.

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Il Collegio deve pronunciarsi sulla richiesta di condanna al risarcimento del danno all’immagine formulata dalla Procura regionale a carico del convenuto.

Con l’espressione danno all’immagine della Pubblica Amministrazione deve intendersi quella grave lesione della dignità, del prestigio e dell’autorevolezza della Pubblica Amministrazione determinata da una condotta che ha inciso su valori primari che ricevono protezione in modo immediato dall’ordinamento costituzionale e da quello finanziario contabile.

La giurisprudenza di questa Corte (per citare solo alcune pronunce del Giudice di appello Sezione 1^ nn. 78/2003/A e 340/2003/A, nonché delle Sezioni Riunite n. 10/QM/2003) aveva fissato il quadro di riferimento in cui il danno all’immagine doveva essere compreso: esso rientrava nell’ambito della categoria del “danno patrimoniale ingiusto per violazione di un diritto fondamentale della persona giuridica pubblica”, e si rapportava, quindi, al “danno patrimoniale in senso ampio” ex art. 2043 c.c. in collegamento con l’art. 2 Cost., che “non si correla necessariamente ad un comportamento causativo di un reato” (non rientrando nell’ambito di applicabilità dell’articolo 2059 c.c.), ma poteva ben discendere anche “da un comportamento gravemente illegittimo ovvero gravemente illecito extrapenale”, con la precisazione che non tutti gli atti o comportamenti genericamente illegittimi o illeciti erano causalmente idonei a determinare una menomazione di detta immagine e di detto prestigio, venendo in rilievo – nel giudizio di responsabilità amministrativa contabile – “solo i comportamenti gravemente illegittimi ovvero gravemente illeciti (anche di carattere extrapenale)”, perché idonei – nella loro consistenza fenomenica – a produrre quella “grave perdita del prestigio dell’immagine” e quel “grave detrimento della personalità pubblica”.

Per essere risarcibile la violazione del diritto alla personalità doveva superare una soglia minima di gravità che, per quanto già sopra indicato, non era sicuramente segnata dall’esistenza di un reato.

Su questa elaborazione giurisprudenziale, è intervenuto il legislatore con la norma contenuta nell’articolo 17, comma 30 ter, del decreto legge n. 78/2009, come convertito in legge n. 102/2009, successivamente modificata dal D.L. 03.08.2009, n. 103, convertito in L. n. 141 del 03.10.2009, che recita:

Le procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e nei modi previsti dall’articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97“. Quest’ultima norma afferma che “La sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti indicati nell’articolo 3 per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova entro trenta giorni l’eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato. Resta salvo quanto disposto dall’articolo 129 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271”.

Alla luce del nuovo quadro normativo, il Collegio non può non sottolineare la tassatività delle ipotesi di perseguibilità del danno all’immagine limitato alle condotte previste dagli articoli dal 314 al 335 bis del c.p., come confermato dal prevalente e consolidato orientamento giurisprudenziale formatosi sulla interpretazione della citata disposizione, soprattutto dopo la pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 355/2010 del 15.12.2010, con la quale il Giudice delle leggi ha individuato la precisa volontà legislativa di limitare la responsabilità per tale fattispecie di danno alla commissione di fatti costituenti i reati previsti dal capo I, titolo II, del libro secondo del codice penale.

Nella fattispecie, al convenuto è stato contestato il reato di induzione indebita a dare o promettere utilità, previsto e punito dall’articolo 319 quater del codice penale che recita: “Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità è punito con la reclusione da tre a otto anni. Nei casi previsti dal primo comma, chi dà o promette denaro o altra utilità è punito con la reclusione fino a tre anni”.

La Procura ha, quindi, esercitato legittimamente l’azione di responsabilità per danno all’immagine ricadendo la fattispecie in esame proprio in una delle ipotesi normative suindicate.

Di contro, la difesa del convenuto ha, da un lato, eccepito che la descrizione del fatto reato contestato al proprio assistito dal Giudice penale sia quello di truffa ai danni del privato e non di induzione indebita, eppertanto non rientrante nelle ipotesi tipiche previste dal legislatore per la perseguibilità del danno all’immagine; dall’altro ha evidenziato la mancanza di un giudicato irrevocabile di condanna, avendo il ______ chiesto ed ottenuto una sentenza di patteggiamento prevista dall’articolo 444 c.p.p., la quale si caratterizza per essere un provvedimento acceleratorio del processo penale che, però, non contiene nessun accertamento dei fatti con valore di giudicato, né, quindi, alcuna responsabilità potrebbe dirsi accertata irrevocabilmente a carico del convenuto.

Ritiene il Collegio che la posizione difensiva sia infondata e debba essere respinta integralmente.

Innanzi tutto al convenuto è stato precisamente contestato il reato previsto dall’articolo 319 quater del c.p. e su questa imputazione è intervenuta la sentenza di patteggiamento divenuta oramai irrevocabile. Non è possibile per questo Giudice configurare la fattispecie criminosa in modo diverso, essendo questo tipo di accertamento riservato al Giudice penale ed essendo oramai cristallizzata la valutazione operata.

Per quanto riguarda, invece, la possibilità di utilizzare la sentenza resa su accordo delle parti ex articolo 444 c.p.p. ai fini del promovimento di un’azione di risarcimento per danno all’immagine, osserva il Collegio, che ai fini della ammissibilità della domanda attorea, la sentenza di condanna conseguente alla applicazione della pena su richiesta delle parti è equivalente, in presenza degli altri presupposti di legge, alla “sentenza penale irrevocabile di condanna” resa a seguito di dibattimento richiesta dall’art. 17 comma 30 ter, periodi 2 e 3, della l. 102/2009 di conversione del d.l. n. 78/2009, come successivamente modificata.

A parte ogni altra considerazione pure formulabile in sede di interpretazione sistematica dell’istituto, assume portata decisiva l’argomento letterale, e cioè che dopo la recente novella degli artt. 445 e 653 c.p.p. introdotta dalla legge n. 97/2001, la sentenza di patteggiamento è stata parificata alla sentenza penale di condanna sul piano del valore probatorio circa l’effettivo compimento dei fatti costituenti reato (al punto che Cassazione SS.UU. n.17781/06, rilevandone la piena equiparazione, salvo diverse disposizioni di legge, ad una pronuncia di condanna, ha statuito che essa costituisce titolo idoneo per la revoca, a norma dell’art.168, comma 1, n.1 codice penale, della sospensione condizionale della pena precedentemente concessa).

In altri termini, anche se il profilo negoziale della sentenza e la conseguente carenza di quella piena valutazione dei fatti e delle prove, caratteristica della pronuncia emessa a seguito dello ordinario svolgimento della fase dibattimentale, impedisce di attribuire alla stessa la natura di decisione di condanna con conseguente vincolatività automatica dell’accertamento dei fatti, gli effetti della stessa sono, però, normativamente regolati con un rinvio alla disciplina propria delle sentenze di condanna alla quale quest’ultima è equiparata per espressa previsione legislativa, il che consente, quindi, di ritenerla utile ai fini del perseguimento del danno all’immagine. (Sez. Lazio n. 1970/2006 come confermata da Sez. II appello n. 531/2013, Sez. Lazio n. 809/2012 ecc.)

D’altra parte l’imputato, facendo richiesta di applicazione della pena, allo scopo di avvalersi di una molteplicità di benefici, ha rinunciato ad avvalersi della facoltà di contestare l’accusa, non negando la propria responsabilità e il Giudice penale ha accolto la richiesta laddove, sulla base degli atti acquisiti, ha verificato di non dover pronunciare sentenza di proscioglimento dell’imputato a norma dell’articolo 129 c.p.p..

Nella fattispecie sussiste, poi, il requisito della irrevocabilità richiesto dal citato art. 17, in quanto tutte le sentenze di condanna ex art. 444 c.p.p. sono infatti irrevocabili, e pertanto costituiscono valido presupposto per l’azione del P.M. contabile.

In ogni caso, questa Corte, applicando un principio assolutamente pacifico nella propria giurisprudenza, secondo cui il materiale istruttorio versato nel giudizio penale conclusosi con il patteggiamento è pienamente utilizzabile ex articolo 116 c.p.c., al fine di fondare il convincimento del Giudice contabile in ordine alla sussistenza degli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa, ha potuto valutare i fatti come descritti negli atti istruttori depositati al fascicolo processuale.

Ebbene, dai medesimi, si desume chiaramente la colpevolezza del convenuto, emergendo la sua partecipazione alla fattispecie criminosa da una serie di elementi, come le dichiarazioni del titolare della società _______, il riconoscimento desumibile dai rilievi fotografici, i contenuti dell’intercettazione telefonica con altro correo Grassi in ordine alla falsa verifica eseguita ai danni del privato, la presenza del ______ presso l’Agenzia delle Entrate nella qualità di funzionario verificatore che ha indotto il privato a credere nella veridicità della falsa verifica disposta, conferendo il crisma dell’ufficialità all’intera operazione ordita ai suoi danni.

Il Collegio ritiene, quindi, che sia stato dimostrato ampiamente la colpevolezza del convenuto, come altrettanto può dirsi per l’illecito arricchimento conseguito pro quota dal medesimo, stante la gravità, precisione e concordanza degli elementi indiziari emergenti dagli atti istruttori depositati. E’ sufficiente sottolineare, tra gli indizi prima evidenziati, la posizione di rilievo rivestita nell’intera vicenda dal convenuto, il quale, nella sua qualità di funzionario dell’Agenzia delle Entrate, avvalendosi dei suoi poteri e avendo a disposizione la struttura entro cui costruire la falsa rappresentazione della realtà, ha indotto in errore il privato cittadino che non ha esitato a versare le cospicue somme di denaro nell’intento di sfuggire ad una verifica fiscale che avrebbe comportato esborsi ben più onerosi rispetto alle somme richieste per insabbiare ogni tipo di accertamento. Il ______ era sicuramente la persona che garantiva di più il soggetto privato sulla buona riuscita dell’operazione illecita e, quindi, è verosimile ritenere che una quota dell’erogazione di denaro in contanti sia stata versata direttamente nelle sue mani.

Per quanto riguarda, poi, la diffusione della notizia presso l’opinione pubblica con la realizzazione della lesione dell’immagine della Pubblica Amministrazione rimasta coinvolta dagli illeciti commessi dal funzionario infedele, questo Collegio, in adesione alla giurisprudenza dominante di questa Corte, ritiene che la diffusione della notizia deve considerarsi fondamentale per l’esistenza stessa del danno all’immagine, poiché costituisce l’unico modo attraverso il quale viene realizzato il nocumento alla reputazione e all’onorabilità dell’ente pubblico per effetto dell’illecito perpetrato da un suo dipendente.

Al tempo stesso, osserva, però, che non importa attraverso quale modalità avvenga la diffusione della notizia per le indagini interne della P.A. o quelle di Polizia Giudiziaria (a mezzo stampa, attraverso un comunicato, per effetto della presenza di testimoni al fatto illecito commesso dal dipendente o altro), poiché ciò che conta è, appunto, la prova che tale diffusione vi sia stata e che abbia determinato discredito dell’Ente per l’azione illecita commessa dal dipendente con conseguente perdita di fiducia della cittadinanza nell’operato dell’ente e, più in generale, dell’istituzione pubblica che rappresenta (Sez. Campania nn. 4171 e 686 rispettivamente del 27 dicembre 2007 e del 10 giugno 2009; Sez. Toscana n. 332 del 21 giugno 2012) e di tutto ciò è stata data ampia dimostrazione da parte della Procura.

In altri termini, ai fini della sussistenza del danno all’immagine, non è sufficiente la sola esistenza del fatto reato, -c.d. danno evento-, ma si richiede che dal medesimo sia scaturita come, conseguenza diretta, la lesione perpetrata dalla condotta infedele, -cd. danno conseguenza-, da non confondersi con le spese necessarie al suo ripristino ( in tal senso, cfr. SS.RR. n. 1/QM/2011).

Nella specie, la descrizione dei fatti come desumibili dall’istruttoria penale depositata fa emergere una particolare spregevolezza e noncuranza nel comportamento del funzionario infedele che non ha esitato ad avvalersi dei suoi poteri per raggiungere il fine illecito del personale arricchimento. Tutto ciò ha determinato una sfiducia nella collettività e una “diminutio” nell’apprezzamento dei consociati sull’agire degli organi preposti alle verifiche fiscali che si pongono come diretta conseguenza della lesione, danno che è risarcibile indipendentemente dal fatto che abbia avuto immediati riflessi economici e, quindi, in modo del tutto sganciato dalle eventuali spese necessarie per il suo ripristino.

In ordine, infine, alla quantificazione del danno all’immagine che la giurisprudenza di questa Corte ha da sempre ricollegato a precisi parametri soggettivo, oggettivo e sociale per giungere alla determinazione equitativa dell’importo da porre a carico del funzionario infedele, nella specie soccorre, ora, un criterio legale di determinazione previsto dalla norma contenuta nell’articolo 1, comma sexies, della legge 14 gennaio 1994 n. 20 la quale recita: “Nel giudizio di responsabilità’, l’entità del danno all’immagine della pubblica amministrazione derivante dalla commissione di un reato contro la stessa pubblica amministrazione accertato con sentenza passata in giudicato si presume, salva prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilita’ illecitamente percepita dal dipendente.”

Tale norma, contrariamente a quanto prospettato dalla difesa del ________, si applica in tutti i giudizi successivi alla sua entrata in vigore e, ciò, a prescindere dalla data in cui sono stati commessi i fatti criminosi; ciò che conta, infatti, non è il tempo in cui si è realizzata la fattispecie criminosa ma il momento in cui, con l’intervenuta irrevocabilità della decisione di condanna, è stato possibile, per il Pubblico ministero contabile, esercitare l’azione di risarcimento del danno all’immagine, momento che si colloca successivamente all’entrata in vigore della legge 190/2012 che ha introdotto nell’ordinamento la norma in questione.

Pertanto, sulla base della valutazione presuntiva così esposta, il Collegio ritiene apprezzabile il ristoro per il danno all’immagine richiesto dalla Procura che ha provveduto a calcolare l’importo tenendo legittimamente conto soltanto della quota di denaro verosimilmente percepita in modo illecito dal convenuto ________.

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