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Un'idea che non sia pericolosa non merita affatto di essere chiamata idea

Oscar Wilde
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Di seguito tutti gli interventi pubblicati sul sito, in ordine cronologico.
 
 

 

Il comune di Riva Ligure, al fine di procedere o meno all’assunzione di due agenti di polizia locale con contratto a tempo determinato (cd. stagionali), chiede a questa Sezione di controllo la corretta interpretazione e conseguente applicazione dell’art.1, comma 557, della legge 27/12/2006 n.296, in base a cui “aifini del rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale al lordo degli oneri riflessi e dell’Irap con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattali garantendo il contenimento della dinamica retributiva ed occupazionale, con azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia………”. Ciò alla luce della particolare situazione verificatasi nell’Ente rappresentata dalla riduzione di spesa verificatasi nel corso del 2013 a causa di un congedo parentale con retribuzione ridotta al 30% del trattamento economico.

La norma in esame costituisce probabilmente la più importante tra tutte quelle emanate in materia di personale in quanto individua il principio fondamentale: quello della riduzione progressiva della relativa spesa al fine di realizzare gli obiettivi di finanza pubblica resi stringenti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea. Indubbio appare infatti come la spesa del personale rappresenti una delle voci di bilancio che più incidono sulla gestione finanziaria delle pubbliche amministrazioni.

Tant’è che il legislatore ha “disegnato” un quadro normativo connotato da una pluralità di divieti, di vincoli e di sanzioni destinati a realizzare, ciascuno per un proprio aspetto, il fine ultimo del contenimento e della riduzione della spesa del personale. Accanto alla norma oggetto di esame principale da parte di questo Collegio, si possono ricordare:

a) art.9 comma 28 del d.l. 78/2010, che pone limiti specifici alla spesa per il personale assunto nelle forme di lavoro flessibile (spesa che deve essere inferiore al 50% di quella sostenuta per l’anno 2009 per le medesime tipologie contrattuali salvo le eccezioni ivi previste);

b) l’art.76, comma 7, del d.l. 112/2008, che dispone il divieto assoluto di assunzioni di personale negli enti in cui l’incidenza della spesa di personale è pari o superiore al 50% della spesa corrente, consentendo ai restanti enti la sostituzione del personale a tempo indeterminato nel limite del 40% della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente;

c) l’articolo l’art.76, comma 4, del d.l. n.112/2008, che individua quale sanzione al mancato rispetto degli obiettivi posti dal Patto di stabilità il divieto per gli enti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale.

Il comune di Riva Ligure nell’attuale contesto normativo assume una posizione di completa conformità alle regole ed alle limitazioni poste dal legislatore sussistendo un unico dubbio circa il rispetto del disposto di cui al comma 557 citato in considerazione della situazione descritta in fatto.

Già in altre occasioni (per tutte delibera n.63/2010) questa Sezione ha avuto modo di sottolineare come la finalità perseguita dalla norma in esame, rappresentata dal contenimento della dinamica retributiva, comporti un’interpretazione della norma teleologicamente orientata che consenta di escludere dall’ambito applicativo della disposizione quelle situazioni e quei comportamenti che, pur causando materialmente il superamento del tetto di spesa individuato ai sensi del comma 557, non determinano un aumento strutturale della spesa di personale ossia non hanno un effetto espansivo della stessa e non incidono, pertanto, sulla dinamica retributiva.

D’altronde l’interpretazione finalistica della norma in esame ha portato la giurisprudenza contabile ad elaborare una serie di ipotesi in cui, pur a fronte di una spesa di personale, la stessa è sottratta all’ambito applicativo del comma 557 e pertanto non computabile nell’ammontare rilevante al fine di valutare il rispetto della norma de qua. Ipotesi attualmente ricondotte nei questionari che accompagnano le relazioni dei revisori dei conti sui rendiconti e bilanci di previsione, secondo le procedure di cui dell’art. 1, comma 167, della legge 23 dicembre 2005, n.266.

I motivi per cui tali spese sono, per così dire, “sterilizzate” agli effetti della norma di cui al comma 557 citato, sono riconducibili tutti alla mancanza di volontà dell’ente di espandere la spesa del personale: perché la spesa sostenuta è finanziata con fondi che non gravano sul bilancio dell’ente (finanziamenti europei o privati, rimborso per il personale comandato); perché la spesa sostenuta è obbligatoria (categorie protette o rinnovi contrattuali); perché la spesa si autoalimenta (spese per il personale stagionale a progetto nelle forme di contratto a tempo determinato di lavoro flessibile finanziato con quote di proventi per violazione al codice della strada, incentivi per la progettazione, incentivi per il recupero ICI). Pertanto la spesa aumenta in termini assoluti ma non è vista con disfavore dal “legislatore” (interpretato teleologicamente) per i motivi sopra evidenziati.

Le ipotesi elaborate dalla giurisprudenza contabile sono ricomprese, come detto, nel questionario in quanto ricorrenti e aventi carattere generale.

Quindi non è escluso che vi possano essere situazioni specifiche in cui, pur in presenza di una spesa del personale in aumento rispetto a quella dell’anno precedente, di fatto non sia in atto una dinamica retributiva in espansione e che pertanto tale aumento non meriti di essere sanzionato ai sensi di legge.

Ritiene questo Collegio che tale condizione si realizzi nel caso di specie in cui l’aumento della spesa registrato nel corso dell’esercizio 2014 rispetto all’esercizio precedente discende da una fattispecie che sfugge al controllo del Comune e che tra l’altro non comporta un’espansione della spesa né in termini strutturali ma neanche in termini assoluti per i motivi che seguono.

La spesa prevista nel 2014 non aumenta in seguito ad assunzioni intervenute nel corso dell’esercizio o ad altre variazioni inerenti ai rapporti di lavoro alle dipendenze dell’Ente locale bensì aumenta in conseguenza di un evento realizzatosi nel corso del 2013 che per sua natura sfugge alla volontà ed al controllo del Comune: la richiesta della cd. aspettativa per maternità, che rappresenta un diritto della lavoratrice il cui esercizio non può essere in alcun modo impedito dal datore di lavoro, è un evento non prevedibile in fase di programmazione della spesa del personale.

Questa Sezione ha già avuto modo di soffermarsi nel 2010 (delibera n.63/2010) su una fattispecie simile a quella in esame riguardante la compatibilità della spesa sostenuta per un dipendente rientrato dopo molti anni da un’aspettativa sindacale in relazione al disposto del comma 562, art.1, legge n.296/2006.

In tale delibera sono affermati principi che possono essere ritenuti ancora validi ed attuali e che si possono qui brevemente richiamare.

La suddetta voce (retribuzione per dipendente pubblico a tempo pieno ed indeterminato) pur rientrando tra quelle che ordinariamente vengono computate nella spesa del personale, nel caso concreto si presenta con una valenza che pone la spesa medesima in conflitto con alcuni principi individuati dalle Sezioni della Corte dei conti, primo fra tutti quello della “responsabilità”. Tale principio, al fine di garantire un raffronto tra dati omogenei ed un corretto monitoraggio della spesa di personale, evita “che eventuali variazioni in aumento vengano influenzate da decisioni ed impegni di spesa non rientranti nell’autonomia decisionale e nella responsabilità degli enti locali“. Nella citata delibera si escludono anche quelle spese del personale che non sono espressione di una correlata politica di espansione della spesa in esame. “Nel caso di specie la spesa sostenuta dal comune è di fatto imposta in quanto l’ente locale non può, pena la violazione della legge, rifiutare il rientro in servizio del funzionario al termine dell’aspettativa sindacale”. Né vi è “qualche profilo di responsabilità da parte del comune circa la mancata previsione di un simile evento con le correlate conseguenze in punto di programmazione del fabbisogno e di riorganizzazione delle strutture burocratiche. Nel caso di specie non si ritiene di poter muovere alcun appunto al comune ed agli organi di direzione del personale in quanto la situazione del funzionario rientrato in servizio assume una particolare specificità…..., concretizzando una situazione difficilmente controllabile, con gli strumenti programmatori, da parte degli organi comunali preposti, considerando inoltre che la richiesta di aspettativa, nel rispetto delle norme in materia, è nella piena discrezionalità del dipendente e, pertanto, per nulla dominabile dai responsabili comunali in materia di personale”. “Inoltre, includere tale spesa nella determinazione del parametro quantitativo dell’esercizio 2010 da confrontare con il dato storico del 2004 determinerebbe un conflitto con il principio della comparabilità dei dati”. “In altre parole quando si calcola la spesa di personale e la si confronta con quella sostenuta in un esercizio precedente occorre che le due basi siano omogenee e quindi il confronto deve essere fatto dopo aver provveduto alla riclassificazione delle voci, secondo criteri di omogeneità che possano consentire di verificare se si è in presenza, come già evidenziato, di una politica di contenimento ovvero di espansione della spesa”. “Pertanto, nel rispetto dei principi di responsabilità e di comparabilità dei dati, il Collegio ritiene che la voce di spesa in esame debba essere esclusa dal computo della spesa complessiva per l’esercizio 2010 rilevante ai sensi del comma 562”.

La fattispecie all’esame di questo Collegio si differenzia dalla situazione analizzata nella delibera n.63/2010 in quanto “l’evento” da cui consegue l’aumento prospettico della spesa non si realizza nel corso dell’esercizio finanziario corrente ossia nel 2014 (rientro dall’aspettativa, nuova assunzione, ecc.) bensì si è realizzato nel corso dell’esercizio precedente preso a riferimento per stabilire il tetto di spesa non superabile dall’Ente ossia il 2013 (decurtazione della retribuzione a causa dell’aspettativa per maternità che comporta un trattamento economico pari al 30% della retribuzione ordinaria).

Pertanto nel caso di specie non si dovrà “sterilizzare” una spesa sostenuta nel corso dell’esercizio 2014 bensì computare fittiziamente una spesa non sostenuta nel corso del 2013.

Considerato quanto sopra osservato, ossia rendendo omogenei i dati relativi alla spesa del personale per gli esercizi 2013 e 2014, l’Ente potrà valutare se sia stato rispettato l’obiettivo di contenimento posto dal comma 557, condizione necessaria ma non sufficiente per procedere alle assunzioni di personale. Difatti per procedere in tal senso l’Ente dovrà poi rispettare tutti i limiti posti dalle altre norme in materia di personale richiamate precedentemente, e solo in caso affermativo potrà procedere alle assunzioni la cui spesa sarà contabilizzata nell’esercizio in cui la spesa medesima viene sostenuta (ossia impegnata) e che farà parte dell’aggregato di spesa rilevante ai sensi del comma 557.

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Pronuncia di orientamento generale della Sezione delle autonomie della Corte dei conti sulla questione di massima rimessa dalla Sezione regionale di controllo per la Liguria, con deliberazione n. 6/2014 del 21 gennaio 2014, in merito alla corretta interpretazione delle disposizioni contenute nel comma 6 dell’art.92 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 ed, in particolare, della definizione ivi riportata “atto di pianificazione comunque denominato”. Le previsioni contenute nell’art.92 ai commi 5 e 6, appaiono relative a due distinte ipotesi di incentivazione ed a due distinte deroghe ai ricordati principi, in quanto, in un caso, la deroga riguarda la redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, da ripartire per ogni singola opera o lavoro tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione e nell’altro caso la deroga riguarda la redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, da ripartire fra i dipendenti dell’amministrazione che lo abbiano, in concreto, redatto, entrambe riferite alla progettazione di opere pubbliche. La norma deve essere considerata, dunque, norma di stretta interpretazione, non suscettibile di applicazione in via analogica, alla luce del divieto posto dall’art.14 delle disposizioni preliminari al codice civile, e neppure appare possibile una lettura della definizione in essa contenuta che attribuisca alla volontà del legislatore quanto dallo stesso non esplicitato (lex minus dixit quam voluit). Ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione delle disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale, che costituisce il presupposto per l’erogazione dell’incentivo. Pertanto, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai principi cardine in materia di pubblico impiego di omnicomprensività e di definizione contrattuale delle componenti del trattamento economico, alla luce dei quali, nulla è dovuto oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio, stabiliti dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio. Tale soluzione appare, peraltro, avvalorata dai limiti precisati nella delibera n.16/SEZAUT/2009/QMIG alle modalità di copertura degli oneri derivanti dall’attribuzione degli incentivi alla progettazione, qualificati spese di investimento e finanziabili, alla luce di quanto disposto dall’art.93, comma 7, del Codice dei contratti, nell’ambito dei fondi stanziati per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa e nei bilanci delle stazioni appaltanti.

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In via preliminare giova precisare che la decisione, da parte dell’Amministrazione, sulle modalità interpretative delle norme di contabilità, è frutto di valutazioni autonome dell’Ente stesso, che rientrano tra le prerogative degli organi decisionali competenti, da operarsi nel rispetto sempre delle previsioni legali e nell’osservanza delle regole della sana gestione finanziaria e contabile. Nondimeno, il Comune potrà tenere in considerazione, nell’assumere le determinazioni di propria competenza, dei principi enunciati nel parere che segue.

Venendo al merito della questione, si ritiene di dover analizzare il quesito posto dal Comune di Larino valutando in coordinato tra loro entrambe le note prodotte dall’Ente, integrantesi tra di loro, che pongono all’attenzione della Corte diverse questioni.

Va da subito esaminato il quesito con cui il Comune di Larino chiede se, nel ricorrere ad un contratto ex art. 110, comma 1, del D.Lgs. n.267/2000 per la copertura a tempo determinato di un posto in organico di Responsabile di servizio di qualifica non dirigenziale, si possa escludere, al pari degli incarichi dirigenziali conferiti sempre ex art. 110, comma 1, D.Lgs. n. 267/2000 (e disciplinati dal riscritto comma 6-quater dell’art. 19 del D. Lgs. N. 165/2001), l’applicazione della disciplina vincolistica relativa al tetto di spesa fissato dall’art. 9, comma 28, del DL 31 maggio 2010, n. 78, secondo le precisazioni fornite dalla Sezione delle autonomie nella deliberazione n. 12/2012/INPR dell’11 luglio 2012 per il conferimento di incarichi dirigenziali a tempo determinato.

A tal riguardo, si impongono in via prioritaria delle osservazioni di carattere generale.

In tema di assunzioni a tempo determinato, che, come la Deliberazione della Sezione delle Autonomie nr. 12/2012/INPR ha avuto modo di precisare, a mente dell’art. 36 del D. Lgs. n. 165/2001, possono essere effettuate solo “per rispondere ad esigenze temporanee ed eccezionali”, il Legislatore ha individuato dei limiti assunzionali specifici.

In particolare, l’art. 9, comma 28 del D.L. n. 78/2010, convertito con legge n. 122/2010, in seguito alla modifica apportata dall’art. 4, comma 102 della legge n. 183/2011, ha esteso anche agli Enti locali l’applicazione della disposizione in base alla quale le amministrazioni possano avvalersi di personale, assunto a tempo determinato o con altre forme di lavoro c.d. flessibile, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta, per le stesse finalità, nell’anno 2009 (ovvero, in caso di assenza di spesa in tale anno, di quella concernente la media del triennio 2007-2009).

La norma s’inserisce nel solco di una serie di previsioni che, negli ultimi anni, hanno fortemente limitato le spese per il personale, sia a tempo indeterminato che determinato (o in virtù di altre forme contrattuali) e che, in particolare, tendono a ridurre i rapporti lavorativi del secondo tipo, al fine di diminuire il ricorso al personale avventizio da parte delle pubbliche amministrazioni.

Nella deliberazione citata dall’Ente nel suo quesito, la Sezione delle Autonomie si è trovata a dover valutare, nell’ambito del quadro normativo dei vincoli di spesa ed assunzionali ai quali sono soggetti gli enti locali, la posizione delle forme di reclutamento dei soli dirigenti contemplata nella nuova disposizione di cui al riscritto comma 6-quater dell’art. 19 del D. Lgs. N. 165/2001, rubricato “Incarichi di funzioni dirigenziali”.

La disamina normativa contenuta nella Delibera de qua, che dirime una importante questione interpretativa posta all’attenzione della Sezione, è stata svolta tenendo costantemente a mente, nonché ribadendo, che la disciplina assunzionale speciale, di cui al riscritto comma 6-quater dell’art. 19 del D. Lgs. n. 165/2001, si debba applicare esclusivamente agli incarichi a contratto “nella dotazione organica dirigenziale” degli Enti locali.

La Sezione ha infatti precisato che gli incarichi conferibili (contingente) con contratto a tempo determinato in applicazione delle percentuali individuate dal riscritto comma 6-quater dell’articolo 19, del d.lgs 165/2001, riguardano solo ed esclusivamente le funzioni dirigenziali.

Tale precisazione è ribadita in diversi passaggi, sino al punto di precisare, in fine, che “il regime assunzionale speciale che il legislatore prevede nel riscritto comma 6-quater, in relazione al dato testuale che emerge dalla lettura della disposizione, è riferibile solo alle assunzioni, effettuate ex art. 110 TUEL, che riguardano i dirigenti. Con la conseguenza che le percentuali assunzionali individuate nei primi due periodi, nonché la parziale deroga di cui al terzo periodo e la norma transitoria e derogatoria del quinto periodo del medesimo comma, non operano nei confronti dell’altra tipologia di soggetti contemplati dallo stesso articolo 110, primo comma, ovverosia le alte specializzazioni”.

Nella stessa deliberazione, peraltro, si dà conto della circostanza, rilevante nel contesto suggerito dal quesito del Comune di Larino, che consolidate posizioni interpretative delle Sezioni di controllo regionali in tema di incarichi conferiti ai sensi dell’art. 110 TUEL hanno ricondotto questi ultimi nell’ambito del vincolo di spesa imposto dall’art. 9, comma 28, D.L. n. 78/2010.

Dal campo di applicazione della norma oggetto dell’interpretazione della Sezione delle Autonomie, pertanto, restano chiaramente fuori tutte le posizioni in organico ricopribili mediante incarichi a contratto ovvero posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche di alta specializzazione (cfr., sul punto, la recentissima deliberazione della Sez. Contr. Puglia 42/2014/PAR e, conforme, la deliberazione della Sez. Contr. Puglia 147/2013/PAR).

Su tale posizione si attestano, in maniera netta, le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (si vedano, tra le più recenti, le già citate Sez. Contr. Puglia 42/2014/PAR e 147/2013/PAR, sez. contr. Calabria 2/2013/PAR, entrambe riferite ad ipotesi di conferimento di incarico ex art. 110, comma 1, TUEL ad istruttore direttivo, Sez. Contr. Calabria n. 26/2012/PAR, n. 117/2012/PAR e n. 169/2012/PAR, Sez. Contr. Lombardia n. 188/2012/PAR, n. 13/2012/PAR e n. 36/2012/PAR, Sez. Contr. Toscana n. 6/2012/PAR, Sez. Contr. Campania n. 493/2011/PAR).

A tal proposito, infatti, giova rammentare che in sede consultiva la Corte dei conti si è occupata più volte della questione dell’applicabilità dei limiti di spesa indicati dall’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/2010 ai contratti previsti dall’art. 110 del TUEL, affermando che i contratti della tipologia in esame, qualificati dal legislatore come “contratti a tempo determinato”, sono tutti soggetti ai limiti previsti dall’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/2010. Non è superfluo ricordare che “l’applicabilità dell’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/2010 alla fattispecie in argomento appare altresì giustificata dalla circostanza che la normativa in esame, rivolta a promuovere il contenimento delle spese in materia di pubblico impiego, non prevede eccezioni di sorta, soprattutto con ipotesi assunzionali, quale quella prevista dall’art. 110 TUEL (Sez. Contr. Calabria, n. 2/2013/PAR).

Da quanto sopra argomentato deriva che, per un Comune soggetto ai vincoli del patto di stabilità interno, sarà possibile ricoprire il posto in dotazione organica di responsabile di un servizio facendo ricorso ad un incarico conferito mediante contratto a tempo determinato ex art. 110, comma 1, D. Lgs. n. 267/2000, a condizione che si rispettino le condizioni e le limitazioni normativamente imposte, come costantemente ribadite dalla magistratura contabile e consistenti:

  1. nel rispetto della durata massima dell’incarico (art. 110, comma 3, del D.Lgs. 267/2000);
  2. nell’assenza dello stato di deficitarietà strutturale e di dissesto (Art. 110, comma 4, D. Lgs. n. 267/2000);
  3. nel divieto di assunzioni in caso di rapporto tra spese di personale e spesa corrente superiore al 50% (art. 76, comma 7, D.L. n. 112/2008, convertito in legge n. 133/2008);
  4. nel divieto di assunzioni nell’ipotesi di mancata approvazione del piano triennale di azioni positive in materia di pari opportunità (art. 48, comma 1, del D.Lgs. n. 198/2006);
  5. nel divieto di procedere ad assunzioni nel caso di superamento del 50% della spesa sostenuta nel 2009 per personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa (art. 9, comma 28, D.L. n. 78/2010);
  6. nel divieto di assunzione in caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno dell’anno precedente o rilevato nell’anno precedente (art. 76, comma 4, del D.L. n. 112/2008 convertito in legge n. 133/2008);
  7. nel divieto di assunzione in caso di violazione del limite alle spese di personale (art. 1, commi 557 e 557-ter, della legge n. 296/2006);
  8. nel divieto di assunzione in caso di mancata rideterminazione della dotazione organica nel triennio precedente (art. 6, comma 6, del D.Lgs n. 165/2001);
  9. nel divieto di assunzione in caso di mancata ricognizione annuale delle eventuali eccedenze di personale (art. 33, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001).Dalle considerazioni tutte sopra esposte, e nel ribadire che il contenuto della Deliberazione 12/SEZAUT/2012/Inpr sia espressamente riferito ai conferimenti di incarichi ai soli dirigenti, ne deriva che per il tipo di incarico prospettato dal Comune di Larino, ente privo di dirigenza, non può trovare applicazione la disciplina del conferimento di incarichi dirigenziali di cui all’art. 19, comma 6-quater del D.Lgs. 165/2001 e pertanto dovranno trovare applicazione, tra gli altri, i vincoli assunzionali previsti dall’art. 9, comma 28, del DL. 78/2010.L’art. 4 ter, comma 12, del D.L. n. 16/2012, convertito in Legge n. 44/2012, ha introdotto la possibilità, per gli enti locali, dal 2013, di superare il predetto limite per le assunzioni strettamente necessarie a garantire l’espletamento delle attività nei settori di polizia locale, istruzione pubblica e servizi sociali, sempre che la spesa complessiva per dette finalità non sia superiore a quella del 2009.Peraltro, sulle problematiche relative alla corretta applicazione dell’art. 9 comma 28 del d.l. n. 78/2010, convertito nella legge n. 122/2010, come modificato dall’art. 4 comma 102 della legge n. 183 del 12 novembre 2011(legge di stabilità per il 2012), a seguito della rimessione da parte della Sezione di controllo della Lombardia della definizione della questione di massima di particolare rilevanza, ai sensi dell’art. 17 comma 31, del d.l. 78/09 convertito in l. 102/2009, le Sezioni Riunite della Corte dei conti si sono pronunciate con deliberazione n. 11/CONTR/12 del 17 aprile 2012.a) i limiti alla spesa per i contratti del personale temporaneo o con rapporto di lavoro flessibile, introdotti dall’art. 9 comma 28 del DL n. 78 del 31 maggio 2010, convertito nella legge n. 122 del 30 luglio 2010, così come modificato dall’art. 4, comma 102, della legge n. 183 del 12 novembre 2011 (legge di stabilità per il 2012) costituiscono principi di coordinamento della finanza pubblica nei confronti degli enti di autonomia territoriale. Gli enti locali, pertanto, sono tenuti a conformarsi ai principi suddetti e applicano direttamente la norma generale così come formulata, suscettibile di adattamento solo da parte degli enti di minori dimensioni per salvaguardare particolari esigenze operative;c) nel solo caso in cui l’applicazione diretta potrebbe impedire l’assolvimento delle funzioni fondamentali degli enti e non esistano altri possibili rimedi organizzativi per fronteggiare la situazione, è quindi possibile configurare un adeguamento del vincolo attraverso lo specifico strumento regolamentare. A tale riguardo si segnala come possibile ambito di adeguamento, la considerazione cumulativa dei limiti imposti dalla norma ai due diversi insiemi di categorie di lavoro flessibile individuati;
  10. d) resta comunque ferma l’esigenza che vengano raggiunti gli obiettivi di fondo della disciplina e che venga assicurata la riduzione di spesa nell’esercizio finanziario per le forme di assunzione temporanea elencate.
  11. b) l’adattamento della disciplina sostanziale è deferito alla potestà regolamentare degli enti locali a condizione che ne vengano rispettati gli intenti; l’espressione della predetta potestà deve in ogni caso essere idonea a contenere efficacemente la spesa per le assunzioni a tempo determinato, riportandola nei limiti fisiologici connessi alla natura dei rapporti temporanei;
  12. In tale occasione, le Sezioni Riunite, in relazione a quanto prospettato dalla Sezione regionale per la Lombardia con la deliberazione 36/2011/QIMG, hanno ritenuto che:
  13. Come precisato in diverse pronunce della magistratura contabile (si vedano la già ripetutamente citata Deliberazione n.12/SEZAUT/2012/INPR, nonché Sez. Contr. Lombardia n.188/2012/PAR, n. 193/2012/PAR e n. 404/2012/PAR) tale ipotesi si riferisce ai rapporti di lavoro a tempo determinato destinati a sopperire a momentanee carenze di personale in dotazione organica nel profilo educativo e scolastico, ovvero destinato all’esercizio di compiti del settore dei servizi sociali, ovvero di polizia locale (ad esempio, ricorda la Sez. Autonomie nella delibera citata, la polizia municipale stagionale), al fine di assicurare funzioni istituzionali talvolta essenziali.
  14. In ordine poi alla possibilità, prospettata dall’Ente nella prima nota trasmessa a questa Sezione, di derogare al tetto del 50% della spesa sostenuta nel 2009 come prescritto dall’art. 9, comma 28, D.L. n. 78/2010, convertito in Legge n. 122/2010, in ragione del fatto che l’incarico di Responsabile del Servizio Affari Generali da attribuirsi con contratto a tempo determinato dovrebbe garantire il normale esercizio delle funzioni relative ai servizi sociali e alla pubblica istruzione”, si osserva quanto di seguito.
  15. Il sistema di obblighi sopra elencato definisce chiaramente il perimetro di operatività concesso all’ente.
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2. La questione di merito. La giurisprudenza di controllo
Oltre alle fonti esaurientemente descritte dal Comune di Savona nella sua richiesta di parere, devono aggiungersi, per fornire la completezza del quadro, C.d.C. Sez. contr. Toscana 11.02.2010 n. 8, C.d.C. Sez. contr. Lazio 10.04.2012 n. 23, C.d.C. Sez. contr. Emilia Romagna 24.09.2012 n. 371 le quali, su quesiti sostanzialmente analoghi, hanno espressamente affermato che l’obiettivo del contenimento di spesa del personale, tenacemente perseguito dal Legislatore proprio a partire dalla l. 296/2006, non ha valore assoluto, nel senso di assicurare una riduzione della spesa pubblica unitariamente considerata, ma, più semplicemente quella di assicurare un concorso degli enti locali al raggiungimento di tale obiettivo, considerato nel suo importo complessivo. In tale ottica il limite di spesa è stato riferito <> (così, espressamente, C.d.C. Sez. contr. Lazio 23/2012) che non comportano alcun aggravio per il bilancio dell’Ente non devono essere ricompresi nel computo delle spese di personale da assoggettare ai limiti di contenimento. Appare peraltro opportuno osservare come il parere della Sezione di controllo della Toscana si riferisse anche a contributi statali e regionali relativi al personale dipendente assunto a tempo determinato (quindi in una fattispecie analoga a quella oggetto del presente parere) dalla Provincia di Massa Carrara.
In posizione peculiarmente diversa, ma del tutto isolata, C.d.C. Sez. contr. Lombardia 3.07.2013 n. 281 la quale ha ritenuto che nelle componenti escluse non possano rientrare finanziamenti o contributi provenienti da altri enti pubblici ma solo quelli totalmente provenienti da finanziamenti comunitari o privati.
3. La valutazione della Sezione sulla questione sottoposta
Il Comune di Savona chiede di conoscere se nel complessivo ambito applicativo dell’art. 1557 l. cit. debbano rientrare le spese di personale finanziate totalmente da contributi nazionali.
Questa Sezione ha già più volte affrontato il problema del computo di spese di personale finanziate con proventi esterni all’ente in sede di esame delle varie previsioni di tetti inserite all’interno delle varie manovre finanziarie succedutesi in questi ultimi anni (C.d.C. Sez. contr. Liguria 21.02.2011 n. 9, con specifico riferimento all’art. 68 d.l. 31.05.2010 n. 78; C.d.C. Sez. contr. Liguria 2.03.2012 n. 9, con specifico riferimento all’art. 928 d.l. n. 78/2010 cit.) sottolineando come siano del tutto estranee quelle fattispecie che non comportino alcun coinvolgimento economico del Comune, a prescindere dalla natura pubblica o privata degli enti finanziatori, dovendosi logicamente riferire l’obbligo di risparmio e di contenimento delle spese all’ente direttamente interessato.
Tale impostazione è esattamente conforme a quella proposta dalle Sezioni Riunite le quali affermano espressamente che i vari limiti di spesa previste da varie disposizioni normative hanno la peculiare funzione di conseguire dei risparmi sul bilancio del singolo ente e non quella <>, specificando conseguentemente che non rientrano in tali limiti >.
Pertanto non si può non ribadire che i limiti di spesa di personale, unitariamente intesi a prescindere dalla diversificata fonte primaria in cui i medesimi si trovano a risiedere, la cui finalità è solamente quella di fare contribuire anche gli enti locali allo sforzo di risanamento della finanza pubblica, non si riferiscono alle spese finanziate da risorse provenienti da altri enti e caratterizzate da un vincolo ancorché generico di destinazione.
Pertanto la Sezione, confermando il suo costante orientamento in materia, conclude nel senso di ritenere che nel calcolo della spesa per il personale a tempo determinato, anche ai fini della verifica del rispetto del limite fissato dall’art. 1557 l. 296/2006, non debbano rientrare gli importi derivanti da contratti di assunzione il cui costo sia finanziato interamente da fondi europei o da altri enti pubblici o privati.

 

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1. Il quesito sottoposto al vaglio della Sezione attiene alla possibilità di incrementare l’orario di lavoro di un dipendente comunale, assunto a tempo indeterminato e con rapporto a “part-time”.

La questione è stata più volte affrontata dalle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti in sede consultiva citata di seguito, con motivazioni e conclusioni alle quali si rinvia.

In via preliminare, la Sezione rammenta che l’assunzione a tempo parziale, costituisce una variante sui moduli tipici di assunzioni a tempo determinato e a tempo indeterminato (cfr. SRC Lombardia n. 279/2012).

Nel primo caso, vengono in considerazione i limiti alla spesa di cui all’art. 9, comma 28, del D.L. n. 78/201 (conv. L. n. 122/2010; si tratta del tetto del 50% rispetto all’analoga spesa sostenuta nel 2019), nel secondo i limiti assunzionali di cui all’art. 76, comma 7, del D.L. n. 112/2008, che impone un divieto di assunzione, ovvero, la facoltà di assunzione nei limiti del 40% “della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente”.

Poiché nel caso prospettato si tratta di part-time a tempo indeterminato, viene in considerazione il secondo dei limiti richiamati.

1.1. In secondo luogo, bisogna ricordare che la possibilità per l’Ente locale di rimodulare in aumento l’orario di lavoro di dipendente assunto in part-time incontra tuttavia il limite posto dall’art 3, comma 101, della Legge finanziaria per il 2008, n. 244/2007 la quale ha stabilito che «per il personale assunto con contratto di lavoro a tempo parziale la trasformazione del rapporto a tempo pieno può avvenire nel rispetto delle modalità e dei limiti previsti dalle disposizioni vigenti in materia di assunzioni».

L’art. 1 comma 101 della Legge n. 244/2007 si rivolge a tutte le amministrazioni pubbliche, soggette nello specifico, si ricorda, a regimi di limiti di spesa per il personale e di vincoli alle assunzioni fortemente differenziati.

Nel caso di specie, non è precisato se si tratta di una trasformazione a tempo pieno o di un mero aumento di ore.

È noto, in proposito, che le Sezioni regionali di questa Corte si sono interrogate sulla possibilità che il mero incremento orario di un contratto di lavoro part-time possa essere assimilato alla trasformazione del rapporto di lavoro a tempo pieno, ai sensi del citato art. 3, comma 101, della Legge n. 244/2007.

In proposito si rammenta che le due fattispecie (l’incremento di ore, da un lato, e la trasformazione a tempo pieno, dall’altro), sono state assimilate nella nota circolare n. 46078/2010 del 18/10/2010 del Dipartimento per la Funzione Pubblica, redatta d’intesa con il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, che sembra equiparare l’incremento orario alla trasformazione a tempo pieno e, di conseguenza, a “nuova assunzione” (la nota precisa che “sono subordinate ad autorizzazione ad assumere anche gli incrementi di part time concernenti il personale che è stato assunto con tale tipologia di contratto”).

Questo orientamento è stato avversato dalle Sezioni di controllo di questa Corte.

In particolare, la Sezione regionale di controllo per la Toscana, nel parere n. 198/2011, sulla scorta del tenore letterale della disposizione, ha ritenuto non applicabile la norma in questione alla fattispecie, in un rapporto part-time, dell’incremento di ore (a differenza della trasformazione da tempo parziale a tempo pieno).

La Deliberazione richiama, nelle motivazioni, anche l’orientamento della Sezione Lombardia (parere n. 873/2010) che si era pronunciata in merito alla disciplina applicabile alla trasformazione dell’orario da part-time a full-time in relazione a contratti originariamente stipulati a tempo pieno, condividendo l’assunto in base al quale tale operazione non debba essere valutata quale nuova assunzione, in virtù del fatto che l’articolo di legge citato si riferisce ai soli contratti a tempo parziale (implicitamente rinviando a quelli in origine stipulati come tali).

A maggior ragione, argomenta la Sezione Toscana, proprio in virtù della tassatività della disposizione normativa, il semplice incremento orario che non comporti una trasformazione in contratto a tempo pieno, non rientra nella previsione dell’art. 3, comma 101, della legge n. 244/2007 e quindi non va computato quale nuova assunzione.

Analoga la posizione della Sezione Emilia Romagna che, nel parere n. 8/2012, ha affermato che dall’interpretazione della norma si ricava che solo la trasformazione del contratto da part-time a full-time deve essere considerata nuova assunzione. Esula, viceversa, dall’ambito di applicazione, e non può essere considerata una nuova assunzione, il mero incremento orario, purché non si determini una trasformazione del contratto a tempo pieno. Anche in questo caso la Sezione regionale ha subordinato tale facoltà al rispetto dei limiti e dei vincoli stabiliti in tema di contenimento della spesa complessiva per il personale.

A tutto ciò fa naturalmente eccezione il caso in cui l’operazione dell’Ente sottenda un intento elusivo dello spirito della legge finanziaria per il 2008 in materia di limiti alle assunzioni, come chiarito nella deliberazione della Sezione Sardegna n. 67/2012/PAR (in cui il quesito esaminato afferiva la possibilità di incrementare fino a 35 ore, sulle 36 previste per il tempo pieno, l’orario di lavoro del dipendente).

Per contro, un orientamento diverso e restrittivo era stato inizialmente espresso dalla Sezione controllo per la Lombardia che, nel parere n. 226/2011 (e poi nel parere n. 404/2012), proprio in relazione a tale rischi elusivi, aveva valorizzato, l’ermeneutica restrittiva del Dipartimento per la Funzione Pubblica e del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato. Peraltro, anche la Sezione Lombardia ha di recente aderito alla tesi che esclude che la mera variazione oraria non integrante trasformazione a tempio pieno sia considerabile “nuova assunzione” (SRC Lombardia n. 462/2012/PAR).

Pertanto, in attesa di un auspicabile chiarimento a livello normativo, prendendo atto delle interpretazioni sopra riportate, appare plausibile la limitazione del disposto di cui all’art. 1 comma 101 della LF n. 244/2007 al solo caso, specificamente previsto dalla norma, della trasformazione del rapporto di lavoro da tempo parziale a tempo pieno, non invece al mero incremento di ore (salvo i casi di fattispecie potenzialmente elusive della lettera e dello spirito della norma).

2. Tanto premesso, occorre ricordare che il comune, dal 1° gennaio 2013 è sottoposto alla disciplina finanziaria per gli enti soggetti al PSI (art. 16, comma 31, del D.L., n. 138/2011, conv. L. n. 148/2011). Pertanto, conseguentemente all’applicazione del Patto, l’ente è soggetto alla seguente disciplina finanziaria del personale:

  • principio di riduzione tendenziale della spesa per il personale ex art. 1, comma 557, L.F. 2007, con effetto tanto in fase di programmazione che consuntiva e divieto di nuove assunzioni in caso di violazione del ridetto tetto di spesa;
  • obbligo del rispetto di un rapporto strutturale tra spesa corrente complessiva e spesa per il personale, ai sensi dell’art. 76, comma 7, del D.L. n. 112/2008 e ss.mm.ii (quoziente del 50%);
  • la connessa disciplina del turn-over per i rapporti di lavoro a tempo indeterminato di cui alla prefata disposizione (divieto ovvero possibilità di assunzioni nel limite del 40% delle cessazioni dell’anno precedente). Questa Corte (SRC Lombardia, deliberazione n. 167/2011/PAR) ha inoltre osservato che l’anno di riferimento considerato dalla norma (entrata in vigore con la novella dell’art. 14, comma 9, del D.L. n. 78/2010), con riguardo agli anni successivi al 2011 – valorizzando la nozione di “anno precedente” di cui alla riferita deliberazione delle Sezioni Riunite n.52/CONTR/10 ­­­– può comprendere gli eventuali margini di spesa originati da cessazione di personale, non utilizzati negli anni precedenti.

3. In definitiva, poiché si tratta di rapporto di lavoro, sia pure a tempo parziale, ma a tempo indeterminato, alla luce di quanto sopra esposto, si deve concludere che la disciplina finanziaria non impedisce l’aumento del tempo di lavoro di un contratto un part-time, nel rispetto dei limiti finanziari sopra richiamati, in particolare del principio della riduzione tendenziale della spesa annuale del personale e del rapporto strutturale con il totale della spesa corrente e degli altri limiti alla spesa sul personale; sul piano delle facoltà assunzionali, dei divieti e dei limiti in materia di assunzioni (se si integrano gli estremi di cui alla art. 3, comma 101, della legge finanziaria per il 2008, n. 244/2007).

Come è noto, per quanto riguarda gli enti locali, tali limiti e divieti si rinvengono, principalmente, nelle seguenti disposizioni:

  • art. 1, comma 557 e seguenti, della L.F. n. 296/2006 che a “sanzione” dell’obbligo di riduzione progressiva della spesa per il personale, in caso di mancato rispetto, prevede il divieto di assunzione “a qualsiasi titolo” (il comma 557-ter, inserito dall’art. 14 del D.L. n. 78/2010, rinvia all’art. 76 comma 4 del D.L. n. 112/2008, convertito nella Legge n. 122/2010);
  • art. 76, comma 4 del D.L. n. 112/2008, convertito nella Legge n. 133/2008, che sancisce con il divieto di assunzioni a seguito dell’inosservanza degli obiettivi finanziari posti dal Patto di stabilità interno.
  • l’art. 76, comma 7, del medesimo D.L. n. 112/2008 che prevede il divieto di assunzioni in caso di sforamento del rapporto strutturale tra spesa per il personale e spesa corrente complessiva.Per quanto concerne i limiti, si rammenta che, sempre in caso di trasformazione del rapporto a tempo parziale (a tempo indeterminato) a tempo pieno (sempre a tempo indeterminato) si applica anche la correlativa disciplina del turn-over, che consiste nella possibilità di assunzione nei limiti del 40% “della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente”.

Per converso, un mero aumento orario non integra “nuova assunzione” e quindi non fa scattare la soggezione ai “limiti e divieti” alle stesse, sempreché ciò non si traduca in una mera manovra elusiva dei ridetti limiti alla capacità giuridica aventi razionalità finanziaria (SRC Sardegna n. 67/2012/PAR e SRC Lombardia n. 462/2012/PAR), sempre accertabile nell’esercizio delle proprie funzioni da parte di questa Corte.

Ulteriori divieti sono sparsi in varie norme dell’ordinamento quali sanzioni ad altrettante violazioni a precetti normativi primari, come per esempio in tema di rideterminazione delle dotazioni organiche (art. 6, comma 6, D.lgs. 165/2001), adozione del piano delle azioni tendenti ad assicurare le pari opportunità tra uomini e donne (art. 48, comma 1, D.lgs. 148/2006), ricognizione di eventuali eccedenze di personale (art. 33 D.lgs. 165/2001, come modificato dal D.L. n. 78/2010 e integrato dalla Legge n. 183/2011), adozione del “piano della performance” (art. 10, comma 5, D.lgs. 150/2009).

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