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Un'idea che non sia pericolosa non merita affatto di essere chiamata idea

Oscar Wilde
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 Soldi... di Massimo Vasi

Di seguito tutti gli interventi pubblicati sul sito, in ordine cronologico.
 
 

 

Relativamente alle modalità applicative delle previsioni dell’art.15, comma 2, del CCNL dell’1.4.1999, si reputa opportuno evidenziare, in via preliminare, che l’incremento delle risorse decentrate variabili ivi previsto, nella misura massima dell’1,2% del monte salari relativo al 1997, non ha carattere obbligatorio ma è rimesso, anno per anno, al libero apprezzamento degli enti, che devono valutare, a tal fine, gli effettivi equilibri di bilancio.

La disciplina contrattuale in proposito richiede una serie di precisi adempimenti.

In base a tale regolamentazione, infatti, la condizione assolutamente necessaria per l’applicazione dell’incremento di cui si tratta è rappresentata dall’accertamento preventivo da parte del servizio di controllo interno o del nucleo di valutazione delle effettive disponibilità di bilancio dei singoli enti derivanti sia da processi di razionalizzazione o riorganizzazione, sia perché espressamente previste in bilancio con destinazione a specifici obiettivi di produttività e di qualità.

Si tratta di aspetti sui quali, la scrivente Agenzia non ha mai fornito indicazioni in ordine ad eventuali criteri da seguire, essendo rimessi integralmente alle autonome valutazioni e decisioni degli enti.

Per completezza informativa, in proposito si ricorda anche che: a) comunque, che tutte le risorse destinate a sostenere gli oneri (obbligatori e facoltativi) dei contratti collettivi, devono essere sempre autorizzate con le stesse forme previste per la approvazione dei bilanci e con distinta indicazione dei mezzi di copertura (art. 48, comma 4, ultimo periodo, del D.Lgs. n. 165 del 2001); b) le possibilità di incremento delle risorse decentrate, ai sensi dell’art.15, comma 2, del CCNL dell’1.4.1999, non possono comunque prescindere dall’osservanza del quadro legale di riferimento e cioè dalla necessaria verifica preventiva della possibile incidenza dei nuovi costi sul rispetto dei vincoli imposti dal legislatore in materia di Patto di stabilità e di contenimento della spesa per il personale. Infatti, la disciplina contrattuale in materia di risorse aggiuntive per la contrattazione integrativa (come appunto l’art.15, comma 2, del CCNL dell’1.4.1999) non autorizzano in alcun modo (né del resto potrebbero autorizzare) deroghe alle norme delle leggi finanziarie, di natura imperativa, relative al Patto di stabilità o al contenimento della spesa del personale. Tale posizione interpretativa trova riscontro nei pareri e nelle decisioni giurisdizionali della Corte dei Conti.

Poiché la decisione dell’Ente di avvalersi della disciplina dell’art.15, comma 2, del CCNL dell’1.4.1999, deve fondarsi sulla necessaria e preventiva valutazione da parte dell’ente in ordine alla propria situazione economico – finanziaria ed alla propria capacità di bilancio (anche alla luce dei vincoli previsti dalle leggi finanziarie in materia di patto di stabilità interno e di obblighi di contenimento della spesa), quali risultano nel momento in cui interviene la decisione stessa, non si ritiene possibile che tutti gli adempimenti sopra descritti possano intervenire anche in un momento successivo, ora per allora, per giustificare la decisione già assunta.

Giova comunque evidenziare che non rientra in tale casistica della diversa situazione dell’ente che, a suo tempo abbia disposto l’incremento dell’1,2% delle risorse decentrate variabili relative ad un determinato anno, nel rispetto dei requisiti contrattuali e dei vincoli legislativi all’epoca vigenti (patto di stabilità, obbligo di contenimento delle spese), ma abbia omesso semplicemente di formalizzare in una specifica documentazione l’effettivo intervento di tutti gli adempimenti a tal fine richiesti.

In relazione a tale fattispecie, trattandosi di un profilo meramente formale, che non incide in alcun modo sui requisiti sostanziali che dovevano sussistere ed essere verificati al momento in cui è stato disposto l’incremento, si ritiene possibile che il nucleo di valutazione possa anche successivamente, ora per allora, controllare e certificare la effettiva sussistenza delle condizioni legittimanti la possibilità di incremento delle risorse decentrate (effettive maggiori disponibilità di bilancio determinatesi all’epoca in esito a processi di riorganizzazione posti in essere in quell’anno; raggiungimento effettivo degli obiettivi di produttività e di qualità preventivamente stabiliti ed in relazione ai quali era stabilito l’incremento), con piena e completa assunzione di ogni responsabilità in proposito.

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II. Il Collegio è chiamato, nel presente giudizio, a valutare i profili di responsabilità pag. 19 di 37 amministrativa, in capo ai soggetti convenuti, afferenti l’affidamento di un incarico esterno da parte di ARPAV Veneto (Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto) conferito in difetto delle condizioni legittimanti, con modalità e secondo termini in contrasto con le norme in materia, designando un soggetto non laureato al quale è stato riconosciuto un corrispettivo superiore ai limiti massimi fissati dall’Ente conferente in precedenti atti regolamentari, che non ha prodotto il risultato contrattualmente stabilito, che è stato interrotto prima del termine fissato in contratto ma per il quale è stato interamente pagato il corrispettivo e, pertanto, causativo, nella prospettazione attorea, di un danno erariale di euro 36.500,00, pari al corrispettivo pagato all’incaricato esterno.

II.1. Preliminarmente, per evidenti motivi di economicità processuale, il Collegio ravvisa non necessaria, in quanto ultronea, l’assunzione della prova per testi invocata dalla difesa tecnica della convenuta dott.ssa Salmaso Paola atteso che l’esaustività degli atti di giudizio consente allo stato una ponderata decisone della causa (cfr. Corte dei Conti, Sez. Lombardia, 19 settembre 2003, n.1016). Premesso che la prova documentale, nel giudizio di responsabilità amministrativa, assume carattere di prova principale e fondamentale, occorre sottolineare che la prova per testi è ammissibile solo in relazione alla prova dei fatti, in conseguenza non possono essere ammessi i capitoli di prova (quali quelli contraddistinti dai numeri 3, 4, 5, 7) diretti ad ottenere dal teste un mero giudizio (Cass. n. 4111/95; Cass. n. 1173/94), giacché la dichiarazione del teste sarebbe, in tal caso, comunque inutilizzabile a fini probatori (Cass. n. 8620/96) in quanto finalizzata a supplire alle deficienze contenutistiche della prova dedotta (Cass. n. 1312/90). Evidenzia, in specie, il Collegio che la prova per testi richiesta inerisce a circostanze già ampiamente provate dagli atti presenti nel fascicolo processuale, di per sé già sufficienti ai fini della decisione. Infatti, attraverso i capitoli di prova contraddistinti dai numeri da 1 a 7 parte convenuta mira a dimostrare l’insufficienza di organico del proprio Settore, la cui consistenza, numerica e professionale, emerge con chiarezza dagli atti di causa mentre quelli dal n. 8 al n. 11 ineriscono al corretto adempimento dell’oggetto del contratto posto in essere, la cui prova non può che essere documentale. Quanto, poi, ai capitoli n. 2 e n. 12, gli stessi sono irrilevanti ai fini della decisione.

Pertanto, l’istruttoria documentale esperita dalla Procura Regionale appare del tutto esauriente ai fini di una decisione nel merito, per cui il Collegio ritiene che non occorra disporre ulteriori incombenti al riguardo.

II.2. Ciò premesso, pregiudiziale alla decisione della controversia è la valutazione della fondatezza dell’eccezione di merito sollevata da tutti i convenuti in ordine all’intervenuta prescrizione dell’intera azione erariale essendo decorsi, al momento della notifica dell’invito a dedurre, più di cinque anni dalla data di ricevimento da parte della Procura erariale (4 luglio 2007) della segnalazione dei fatti da cui è sorta la contestazione di danno erariale ovvero, in via subordinata, qualora il dies a quo della prescrizione sia individuato con la data di ciascun pagamento, l’intervenuta prescrizione parziale della medesima con riferimento alle somme corrisposte antecedentemente alla notifica dell’invito alle controdeduzioni.

Secondo la prospettazione attorea il dies a quo della prescrizione deve essere individuato nella data di ciascun pagamento e, alla luce dell’orientamento espresso dalla Corte Costituzionale (sentenze n. 477/2002 e n. 28/2004) per effetto della quale il momento perfezionativo della notifica, per il richiedente, è quello della consegna dell’atto affinchè venga notificato, deve assumersi, quale termine in cui deve considerarsi avvenuta la notifica dell’invito a dedurre, il giorno del ricevimento dell’atto da parte degli uffici interessati per la notifica.

II.2.1. Per i motivi di seguito esposti, l’eccezione di inammissibilità dell’intera azione erariale per intervenuta prescrizione è priva di pregio e deve essere rigettata. Merita, invece, accoglimento l’eccezione di intervenuta prescrizione parziale con riferimento ai corrispettivi erogati antecedentemente alla notifica dell’invito alle controdeduzioni.

Giova, in proposito, ricordare che la regola codicistica di cui all’art. 2935 c.c. è declinata, nel processo amministrativo contabile, nella norma espressa dall’art. 1, co.

2, della l. 14 gennaio 1994, n. 20, come sostituito dall’art. 3, d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, conv. in l. 20 dicembre 1996, n. 63, secondo cui il termine di prescrizione deve essere computato “dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso” mentre rileva la “data della sua scoperta” in caso di “occultamento doloso del danno”.

La giurisprudenza prevalente di questa Corte, recentemente ribadita dalle Sezioni Riunite con sentenze n. 5/2007/QM del 19 luglio 2007 e n. 14/2011/QM, ha, da tempo, chiarito che non è sufficiente, a dare inizio al periodo prescrizionale, il semplice compimento di una condotta trasgressiva degli obblighi di servizio ma occorre anche la verificazione dell’effetto lesivo di detta condotta, in particolar modo nelle ipotesi in cui gli elementi costitutivi del fatto dannoso, e cioè l’azione/omissione e l’effetto lesivo, siano temporalmente ascrivibili a periodi diversi. Il “fatto dannoso”, infatti, è costituito dal binomio “condotta ed evento” e si perfeziona con il verificarsi di quest’ultimo.

Tale assunto discende in maniera evidente dalla lettura sistematica dell’art. 1 L. n. 20/1994, coordinata con il fondamentale principio dell’art. 2935 del c.c., secondo cui “la prescrizione inizia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere”.

La giurisprudenza di questa Corte dei conti – anche sulla scorta di quanto affermato dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione (sentenza 15.3.1989, n. 1306), secondo la quale il concetto di fatto, da cui decorre il termine di prescrizione, non deve pag. 22 di 37 considerarsi ristretto all’azione od omissione, ma deve essere esteso all’evento – ha dunque individuato il termine iniziale di prescrizione nel momento dell’esborso della somma costituente danno, ovvero quello della definitiva perdita dell’utilità considerata (cfr., ex plurimis, Corte dei conti, SS.RR., 25 ottobre 1996, n. 62 e 24 maggio 2000, n. 7; Sezione II^ app., 27 dicembre 2004, n. 402; Sezione III^ app., 21 luglio 2005, n.

479; Sezione giurisdizionale Abruzzo, 5 aprile 2004, n. 310; Sezione giurisdizionale Veneto, 4 marzo 2009, n. 595): ed infatti, è in tale momento che il danno ha acquisito il carattere della concretezza e dell’attualità (mentre nel momento precedente sussisteva una situazione solo potenzialmente lesiva) e può considerarsi dunque verificato il fatto dannoso, nel senso inteso appunto dall’ art. 1, c. 2, L. n. 20/1994. Una lettura, quindi, che colleghi l’endiadi “commissione del fatto” al mero dispiegarsi della condotta trasgressiva, senza alcun riferimento alle conseguenze dannose che ne sono derivate, perverrebbe all’inverosimile ipotesi in cui, autorizzando il decorso della prescrizione da un momento antecedente a quello in cui il pregiudizio è divenuto concreto ed attuale, non sarebbe azionabile alcuna pretesa risarcitoria e la domanda giudiziale in ipotesi proposta dovrebbe essere respinta per insussistenza dell’elemento oggettivo della responsabilità (cfr. Corte conti, SS.RR sentenza 19 luglio 2007, n. 5/2007/QM, Sezione Lazio, sentenze. n.107/2007 e n.1814/2006, Sezione Molise, sent. n.103/2003, Sezione Liguria, sent. n.361/1999, Sezione I, sent. n.156/1998, Sezione Campania, sentenze n. 86/1998 e n. 51/1998, Sezione II, sent. n.212/1998, Sezione III e sent. n.264/1997).

Sul punto, per mera completezza, nessuna innovazione importa la novella legislativa di cui all’art. 17, comma 30 ter, della legge n. 141/2009, secondo la quale l’azione di responsabilità erariale è vincolata all’acquisizione di una notizia di danno concreta e specifica, poiché detta norma detta una condizione di proponibilità dell’azione erariale del tutto autonoma e distinta dall’apprezzamento dello spatium temporis entro cui sono state realizzate le condotte asseritamente foriere di danno, che è strettamente legato al momento in cui detto danno si è consumato: momento che deve individuarsi – secondo la statuizione ormai univoca delle Sezioni Riunite di questa Corte, sia nel caso di danno diretto che indiretto (cfr. SS.RR. n. 5/2007/QM e n. 14/2011/QM) – nel pagamento da parte del soggetto pubblico delle somme oggetto di contestazione (in termini: Corte dei conti, Sez. Giurisd. Campania, sentenza n. 561/2013).

II.2.2. La Procura ha ripartito l’addebito di responsabilità distinguendo fra due periodi: aprile 2007 (inizio dell’attività) – ottobre 2007 (passaggio dell’incaricato alla Regione) il cui danno erariale è stato dalla Procura quantificato in euro 21.291,65 (importo mensile euro 3.041,67 moltiplicato per mesi sette) e novembre 2007 – marzo 2008 (fine attività) il cui danno erariale è stato determinato in euro 15.208,35 (importo mensile euro 3.041,67 moltiplicato per mesi cinque).

In specie, trattandosi di somme di danaro erogate a titolo di corrispettivo, il dies a quo della prescrizione non può che coincidere con il pagamento dei singoli ratei poiché solo a seguito di ogni pagamento il danno diviene concreto ed attuale.

L’azione di responsabilità erariale avanzata dalla locale Procura è pertanto, nei termini che precedono, da ritenersi parzialmente tempestiva atteso che gli inviti a dedurre di cui all’art. 5 del d.l. 15.11.1993, n. 453 convertito in L. 14.01.1994 n. 19, sono stati consegnati all’ufficio postale il 25.9.2012, ed sono pervenuti agli ufficiali giudiziari, rispettivamente, il 28.9.2012 per il convenuto Forin, il 01.10.2012 per il convenuto Drago e il 02.10.2012 per la convenuta Salmaso e, pertanto, deve ritenersi prescritta in relazione ai ratei erogati all’Amministrazione, e percepiti dall’incaricato esterno, che si collocano nell’arco temporale che va da maggio 2007 al 27 settembre 2007 il cui importo, calcolato sulla base del documento n. 55 del fascicolo della Procura in cui il Servizio Economico Finanziario dell’Amministrazione specifica le modalità di erogazione dei compensi all’incaricato e fornisce, per ciascuna mensilità, l’importo netto, le ritenute effettuate, le competenze lorde e le date di accredito, ammonta a complessivi euro 15.208,35 (competenze lorde mensili: euro 3.041,67 moltiplicate per mesi cinque, ossia maggio, giugno, luglio, agosto e settembre, posto che il primo accredito reca la data del 28.05.2007).

In conseguenza l’originario addebito di responsabilità nei confronti dei convenuti si ridetermina in euro 21.291,65 (danno complessivo: euro 36.500,00 meno danno prescritto di euro 15.208,35).

III. Venendo al merito dell’azione promossa, la domanda di condanna azionata dalla Procura appare fondata e deve, pertanto, essere accolta, sia pure nei limiti della prescrizione di cui sopra, posto che la fattispecie in esame configura un illecito amministrativo, consistente nel conferimento contra legem di un incarico esterno, produttivo di danno erariale.

III.1. Ritiene, infatti, la Sezione che in fattispecie siano presenti tutti gli elementi tipici della responsabilità amministrativa la quale, come noto, può sussistere ove sia ravvisabile, oltre al danno erariale causalmente collegabile con la condotta/e del/dei convenuto/i, pur se cagionato ad amministrazioni o enti pubblici diversi da quello di appartenenza, anche l’elemento psicologico del dolo o della colpa grave (art. 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994 n. 20, nel testo sostituito dall’art. 3 del D.L. 23 ottobre 1996 n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996 n. 639) .

Si ricorda in proposito che il conferimento di incarichi e di consulenze a professionisti esterni all’Amministrazione è stato, ed è tuttora, oggetto di esame da parte della Corte dei Conti in sede giurisdizionale e di controllo proprio con la finalità di sanzionare la produzione di danno all’Erario derivante da spese improduttive e non giustificate, attribuite a soggetti estranei all’Amministrazione.

Al riguardo, questa Sezione non può che ribadire quelli che costituiscono principi giurisprudenziali consolidati in materia di conferimenti di incarichi e consulenze esterne intesi a ritenere che, per l’assolvimento dei compiti istituzionali, l’amministrazione pubblica deve prioritariamente avvalersi delle proprie strutture organizzative e del personale che vi è preposto.

In tale ottica – ed in conformità a quanto stabilito dall’art. 7 comma 6 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 – è stato ripetutamente affermato che la facoltà, per le pubbliche amministrazioni, di affidare il perseguimento di determinate finalità all’opera di soggetti ad essa esterni, dotati di “particolare e comprovata specializzazione” riveste natura di eccezionalità, può avvenire solo in presenza di situazioni particolari e contingenti, nel rispetto di tutti i presupposti imposti dalla legge quali: la straordinarietà ed eccezionalità delle esigenze da soddisfare, la carenza di strutture e/o di personale interno idoneo, il carattere limitato nel tempo, l’oggetto circoscritto della consulenza, ecc. e deve conformarsi ai criteri di efficacia ed economicità dell’azione amministrativa (cfr., tra le ultime, Corte dei conti, Sez. III Centrale d’Appello, sent. n. 306/10 del 24.02.2010; Sez. II Centrale d’Appello, sent. n. 263 del 26.8.2008; Sez. I Centrale d’Appello, sent. 220/2008 del 01.04.2008; Sez. Veneto, sent. n. 471/2010) ed ai principi di imparzialità e buon andamento sanciti dall’art. 97 Cost..

In base a quanto sin qui detto, pertanto, l’affidamento di incarichi a soggetti esterni non consegue ad una libera ed incondizionata scelta (nel senso di ricorrervi o meno), ma è strettamente collegata alla effettiva sussistenza del carattere di eccezionalità della contingente situazione, quale sopra delineata.

Le esposte considerazioni, in definitiva, se da un lato attestano che nell’ordinamento vigente, salvo i limiti posti alla spesa pubblica, non sussiste alcun divieto, di carattere generale per le Pubbliche Amministrazioni di conferire a soggetti estranei incarichi professionali per l’assolvimento di determinati compiti, dall’altro, tuttavia, confermano che il ricorso a tale strumento convenzionale non può concretizzarsi se non nel rispetto dei limiti e delle condizioni sopra specificati.

In ragione di ciò la giurisprudenza della Corte dei conti, sia in sede di controllo (SS.RR delib. n. 6/CONTR/05 del 15 febbraio 2005) sia in sede giurisdizionale ha dettato principi e criteri direttivi in grado di orientare utilmente l’interprete e l’operatore, pur nella varietà e complessità delle situazioni concrete, sulla base dei quali l’incarico (o la consulenza) esterno può essere ritenuto legittimo qualora ci sia a) rispondenza agli obiettivi dell’amministrazione; b) inesistenza, all’interno della propria organizzazione, della figura professionale idonea allo svolgimento dell’incarico, da accertare per mezzo di una reale ricognizione; c) indicazione specifica dei contenuti e dei criteri per lo svolgimento dell’incarico; d) indicazione della durata dell’incarico; e) proporzione fra il compenso corrisposto all’incaricato e l’utilità conseguita dall’amministrazione. La mancanza anche di una sola delle riferite condizioni, rende il conferimento dell’incarico illecito di talchè il compenso ad esso conseguente costituisce ingiusto depauperamento delle finanze dell’Ente (cfr. Sezioni Riunite, 12 giugno 1998 n. 27).

A quanto sopra, il dettato normativo di riferimento ha aggiunto l’ulteriore requisito che l’incaricato esterno sia un esperto nella materia, la cui competenza deve risultare provata, ovvero emergente da dati oggettivi.

Dal predetto impianto normativo e giurisprudenziale si può dunque ritenere che il conferimento di consulenze esterne, per poter rimanere ancorato a principi di legittimità e liceità delle relative scelte, deve essere caratterizzato da alto contenuto di professionalità ma soprattutto dalla necessità di inserire temporaneamente nell’organizzazione dell’Amministrazione, personale di provata competenza per fronteggiare esigenze particolari, e non ordinarie, cui non sia possibile adibire con risultati vantaggiosi, unità di personale già in servizio presso l’Ente.

Più nello specifico, con riferimento alla disciplina regolamentare dell’Amministrazione, al quadro normativo sopra delineato si aggiungono: le disposizioni sulle procedure gestionali in tema di collaborazioni coordinate e continuative e consulenze, approvate con decreto del Commissario Straordinario Arpav del 31.12.2002 n. 1062, le successive disposizioni sulle procedure gestionali approvate con decreto del Commissario Straordinario del 18.04.2006 n. 294 e le disposizioni contenute nel Regolamento Arpav, approvato con DGR della Regione Veneto n. 450 del 28/12/2006.

Le predette disposizioni, infatti, ammettono il ricorso a collaboratori esterni solo per la soluzione di problematiche complesse che necessitino di specifiche competenze professionali, a condizione che non sia possibile avvalersi, con risultato ottimale, del personale in servizio mantenendo gli stessi tempi e modi, ovvero quando sussista l’impossibilità di rispondere ad esigenze derivanti da norme cogenti con il personale in organico o l’esigenza di utilizzare un profilo con professionalità non disponibile all’interno dell’organico. Ad ogni modo l’affidamento deve essere conseguente ad una verifica interna della disponibilità delle figure professionali esistenti a cura del Direttore/Dirigente della Struttura.

III.1.1.Alla luce delle richiamate norme nonché dei principi della consolidata giurisprudenza contabile formatasi in materia, che ha fornito un indubbio supporto ermeneutico, arricchendo la fattispecie astratta di ulteriori requisiti e contenuti, il conferimento dell’incarico esterno non solo doveva essere giustificato unicamente per far ricorso ad alte professionalità, ma doveva seguire solo dopo un esame approfondito della utilità effettiva della prestazione e dopo il riscontro dell’assenza di risorse umane interne capaci di dare il proprio contributo. L’amministrazione doveva, altresì, accertare – anche attraverso un meccanismo di selezione informale – l’idoneità allo scopo dell’extraneus, le cui capacità dovevano essere formalizzate in atti.

Ciò considerato e premesso, nel caso all’esame, è ampiamente provato dall’Organo requirente e dalla documentazione tutta versata in atti che l’incarico di che trattasi è stato conferito in violazione della prescrizione che imponeva la preliminare verifica dell’impossibilità di utilizzo delle risorse disponibili all’interno, non potendosi considerare tale la mera affermazione di insufficienza d’organico, del tutto generica, senza riferimento a dati concreti, contenuta dalla nota della dott.ssa Salmaso del 22.02.2007 in riscontro a quella del 15.02.2007 del Direttore Generale, dott. Drago.

Come stabilito dalla legislazione di settore e ampiamente precisato dalla giurisprudenza (cfr. tra le tante: Corte dei Conti, Sez. Calabria n. 62 del 28.01.2010; Sez. Friuli n. 106 del 12.05.2010; Sez. Veneto n. 284 del 20.05/2011; Sez. Sicilia n. 1679 del 29.04.2011 e n. 4037 del 09.12.2011; Sez. Campania n. 144 del 10.02.2012), infatti, è insufficiente, ai fini di giustificare l’affidamento all’esterno, una mera affermazione teorica di carenza di personale idoneo necessitando, invece, una reale ricognizione volta a dare la dimostrazione della carenza di personale nei settori interessati e soprattutto dell’insussistenza di adeguate professionalità interne con le quali far fronte alle esigenze istituzionali. La giurisprudenza ha, altresì, precisato che soltanto in situazioni del tutto eccezionali risulta possibile ricorrere ad incarichi esterni di alta professionalità ed, in questo caso, tale accertata ed eccezionale impossibilità deve essere valutata in concreto e “caso per caso”, attraverso l’esame della motivazione del provvedimento, che deve essere congrua ed esauriente (Corte dei conti, Sez. Contr. Toscana, Delib. 11 maggio 2005 n.6). Conseguentemente, il provvedimento deliberativo dell’affidamento dell’incarico (in specie la più volte richiamata deliberazione del Direttore Generale n. 182 del 29.03.2007) avrebbe dovuto precisare le effettive motivazioni del ricorso a risorse esterne, indicare l’alta ed eccezionale professionalità richiesta nel caso di specie, evidenziare i reali carichi di lavoro del personale interno con professionalità analoghe a quelle richieste e dare contezza della effettuata completa ricognizione delle professionalità esistenti all’interno dell’amministrazione e dei percorsi di formazione e riqualificazione sviluppati, verificando la possibilità o la convenienza di aggiornare il personale non utilizzato (cfr. in termini: Delib. Sez. Contr. Toscana cit.).

In luogo di tutto ciò, invece, la Deliberazione di che trattasi si limita semplicemente ad affermare, in maniera del tutto apodittica, senza elementi concreti di valutazione, che: <Vista la corrispondenza intercorsa tra il Direttore Generale e il Dirigente del Servizio Comunicazione ed Educazione Ambientale per l’avvio del progetto sopra indicato; Vista altresì la nota in data 13.03.2007…… con la quale il signor Bruno Stefanat, in riscontro a coforme richiesta del Direttore Generale…….. comunicava la propria disponibilità a collaborare, in forma coordinata e continuativa, per la redazione, sviluppo e svolgimento delle attività inerenti il progetto di cui sopra che, data la particolare specificità, richiede una competenza e professionalità in dinamiche comunicative applicate ai temi ambientali, non disponibile attualmente tra le risorse interne; Considerato che il sunnominato sig. Stefanat è stato individuato sulla base della specifica professionalità posseduta (è iscritto all’Ordine Nazionale dei giornalisti), e della competenza dimostrata nello svolgimento di precedenti collaborazioni intrattenute con Arpav per incarichi analoghi, ed inoltre per il fatto che, nell’immediato, è l’unico a poter organizzare e sviluppare in breve il complesso incarico di cui trattasi, in quanto è a conoscenza dei meccanismi di funzionamento dell’agenzia ed ha già svolto incarichi di analoga complessità anche presso altre Amministrazioni come l’Arpav Friuli Venezia Giulia>.

Come, del resto, giustamente evidenziato dall’Organo Requirente, il compito affidato all’incaricato esterno non era certo di particolare complessità, e non vi è alcuna prova del fatto che il predetto fosse l’unico in grado di eseguirlo, non potendosi considerare idonea allo scopo la circostanza che lo stesso avesse già in precedenza collaborato con Arpav. Inoltre, le due precedenti collaborazioni, espletate nel 2005 e 2006, non inerivano all’oggetto del conferimento di che trattasi, riguardando l’una, un generico programma di divulgazione ambientale in ambito regionale e l’altra, una attività di informazione ad enti e cittadini sul piano di monitoraggio ambientale dell’autostrada A31 Valdastico sud.

Non provata e, quindi, insussistente anche la ragione d’urgenza, non potendosi considerare tale la circostanza che poiché: “per il progetto Agenda 21 Locale, la Regione percepiva importanti contributi statali e, a sua volta, alimentava il fondo di progetto dell’Arpav, vi era la necessità di non perdere tali finanziamenti dando corretta e tempestiva attuazione del progetto stesso> (pag. 11 memoria di costituzione e difesa del convenuto Drago Andrea).

Inoltre, l’incarico è stato conferito in violazione delle disposizioni che impongono alle amministrazioni pubbliche di disciplinare e rendere pubbliche, secondo i propri ordinamenti, le procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione (art. 6 bis del D.Lgs 165/2001) posto che l’incarico è stato infatti conferito in maniera diretta (deliberazione del Direttore Generale n. 182 del 29.03.2007), in violazione anche della norma regolamentare interna contenuta al punto 5 delle disposizioni sulle procedure gestionali approvate con decreto del Commissario Straordinario 1062/2002, in virtù della quale “Il conferimento di un incarico di collaborazione è conseguente ad una procedura selettiva, per soli titoli, per esami, o per titoli ed esami, da attuarsi mediante avviso pubblico” nonché in violazione della successiva disposizione contenuta al punto 5.1 delle disposizioni sulle procedure gestionali approvate con decreto del Commissario Straordinario 294/2006 in base alla quale “Il conferimento di un incarico di co.co.co. è conseguente, di norma, ad una procedura selettiva specifica, per soli titoli, per esami, o per titoli ed esami, da attuarsi mediante avviso pubblico”.

Giova, anche da ultimo, evidenziare che la stessa considerazione svolta dalla difesa del convenuto Forin (pag. 10 memoria di costituzione e difesa) in relazione al mancato espletamento della gara: <D’altra parte, sin dal 2002 vige in Arpav una deliberazione del Direttore Generale (D.G. 1062 del 31.12.2002) che, all’art. 6 (Consulenza professionale ed occasionale), stabilisce espressamente: “Nel caso sussista la necessità di ricorrere ad una consulenza specialistico-professionale anche occasionale ….l’incarico può essere conferito su base fiduciaria, dopo aver effettuato una scelta tra più esperti di analoga competenza in materia, se esistenti”> avvalora la fondatezza dell’impianto accusatorio posto che, in specie, non vi è stata alcuna scelta tra più esperti né tantomeno è stata data la prova che lo Stefanat fosse l’unico del settore. Tra l’altro come evidenziato in narrativa, e più volte precisato dall’Organo Requirente, l’incarico è stato conferito a soggetto privo di laurea ed a fronte di un curriculum privo della documentazione di supporto.

III.1.2. In specie risultano, poi, violate le disposizioni sui requisiti soggettivi dell’affidatario e sui limiti di compenso.

Infatti, come correttamente evidenziato dalla procura, le disposizioni sulle procedure gestionali approvate con decreto del Commissario Straordinario 1062/2002 e quelle approvate con decreto 294/2006 stabiliscono, per il conferimento di una collaborazione co.co, un compenso lordo annuo fino ad euro 18.000,00, per laureato junior, e fino a 20.000, per laureato senior.

Nonostante l’incaricato esterno non fosse munito di laurea e fosse, quindi, carente del requisito soggettivo per l’affidamento in questione, con deliberazione n. 182 del 29.03.2007, si disponeva il formale affidamento al predetto dell’incarico dietro corresponsione di un compenso lordo omnicomprensivo di € 36.500,00 oltre ad un rimborso spese fino ad un massimo di €. 2.000,00, superiore (raddoppiato) ai limiti stabiliti con D.D.G. n. 1062/2002 <in considerazione dell’elevato livello di professionalità richiesto dall’incarico>.

III.1.3. Risulta, altresì, che il predetto compenso è stato corrisposto per intero, nonostante la prestazione sia stata parziale e, peraltro, ritenuta insufficiente.

L’incaricato avrebbe dovuto curare: lo sviluppo di un progetto finalizzato all’implementazione delle pagine web con l’obiettivo di fornire metodi e strumenti agli operatori, l’aggiornamento dei processi di Agenda 21 attivati in Veneto, l’implementazione della banca dati relativa ai progetti di Agenda 21, la valutazione di risultati positivi e criticità dei progetti finanziati.

L’oggetto della prestazione veniva individuato dal contratto, stipulato il 23.04.2007, e meglio specificato dalla nota del 02.04.2007 della Dirigente del Servizio Comunicazione e Servizio Ambientale.

Come risulta dagli atti di causa, premesso che l’incaricato nell’ottobre del 2007 era transitava presso la Regione, lo stesso nell’arco di tempo considerato aveva eseguito, peraltro parzialmente, solo uno dei punti dell’oggetto contrattuale (il primo punto), ossia “In parte il progetto di implementazione delle pagine web, relative allo sviluppo dei progetti di Agenda 21 locale” (cfr. verbale di audizione del 05.09.2012 della convenuta Salmaso). Ciò nonostante, fino al marzo 2008, ossia fino alla scadenza contrattuale, all’incaricato è stato corrisposto il corrispettivo contrattuale.

Inoltre dalla corrispondenza intervenuta tra l’incaricato e la Dirigente Salmaso emerge con evidenza l’insufficienza qualitativa della prestazione resa.

III.3. In considerazione di tutta quanto sopra addotto, emerge con tutta evidenza la fondatezza dell’addebito di responsabilità: sono state violate le norme sugli affidamenti degli incarichi, sono state violate le disposizioni sui requisiti soggettivi dell’affidatario e sui limiti di compenso, è stata corrisposto l’intero compenso a fronte sia di una prestazione contrattuale eseguita, dall’incaricato, solo per una parte minima, ed in maniera inadeguata, è stato attestato, sulle note mensili di pagamento, l’avvenuto regolare svolgimento della prestazione, anche dopo l’ottobre del 2007, nonostante il collaboratore avesse smesso l’adempimento contrattuale, transitando presso la Regione e, pertanto, si attestava ciò di cui non si aveva contezza, ignorando che il corrispettivo trova la sua esclusiva ragione nel contratto e nella derivante prestazione da rendere nei modi e termini ivi stabiliti.

La colpa grave dei convenuti è insita nei comportamenti adottati, ampiamente descritti in narrativa, le cui violazioni dei doveri di servizio in relazione a principi e norme dell’agire amministrativo chiari ed inequivocabili, che non era possibile ignorare, sono palesi.

In conseguenza, l’intero corrispettivo pagato all’incaricato, fatti salvi gli effetti della prescrizione di cui sopra, da assumere al lordo, dal momento che le somme sono state erogate da Arpav per intero, è da ritenere causa di ingiusto pregiudizio economico per l’ente pubblico e, pertanto, deve essere risarcito.

Quanto all’apporto causale di ciascun convenuto alla causazione del danno, la Sezione, tenuto conto delle funzioni rivestite e dei comportamenti adottatiti, ritiene congrua ed adeguatamente motivata la ripartizione effettuata dalla Procura dalla quale, pertanto, ritiene di non doversi discostare.

III.4. In relazione alla ripartizione dell’addebito, la Procura opera la distinzione fra due periodi: inizio dell’affidamento, fino alla cessazione dell’attività dello Stefanat avvenuta nell’ottobre 2007, e il periodo successivo. Per quel che concerne la prima fase, le responsabilità per il corrispettivo fino ad allora erogato, viene attribuito, nella misura del 40% ciascuno, al Direttore Generale Drago, e al Dirigente dell’Area amministrativa Forin, e, per il restante 20%, alla Dirigente Salmaso.

Invece gli esborsi dal mese di novembre 2007 al termine dell’incarico, sono ascritti, in egual misura, al convenuto Drago e alla convenuta Salmaso.

Ne conseguiva, secondo l’originaria quantificazione del danno, un addebito di € 16.121,00 per il convenuto Drago; di €. 8.517,00 per il convenuto Forin e di €.

11.862,00 per la convenuta Salmaso.

Come evidenziato e precisato al precedente punto II.2.2., a seguito della intervenuta prescrizione dei corrispettivi erogati dall’Amministrazione, e percepiti dall’incaricato esterno, che si collocano nell’arco temporale che va da maggio 2007 al 27 settembre 2007 l’originario addebito di responsabilità nei confronti dei convenuti di euro 36.500,00 si ridetermina in euro 21.291,65 (danno complessivo: euro 36.500,00 meno danno prescritto di euro 15.208,35).

In conseguenza: in relazione al primo periodo (aprile-ottobre 2007), attesa l’intervenuta prescrizione fino al 27 settembre 2007, residuo una sola posta di danno coincidente con il solo corrispettivo del mese di ottobre 2007, pari ad euro 3.041,67, da addebitarsi per il 40% (euro 1.216,66) al convenuto Drago Andrea, per il 40% (euro 1.216,66) al convenuto Forin Germano e per il restante 20% (euro 608,33) alla convenuta Salmaso Paola.

In relazione al successivo periodo (novembre 2007-marzo 2008) il danno, pari ad euro 18.250,02 (euro 21.291,69 – euro 3.041,67), deve ascriversi per il 50% (euro 9.125,01) al convenuto Drago Andrea e per il restante 50% (euro 9.125,01).

In conseguenza, la Sezione condanna Drago Andrea, Forin Germano e Salmaso Paola a risarcire a favore dell’ARPAV (Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto), rispettivamente:

Drago Andrea: euro 10.341,68 (euro 1.216,67 + euro 9.125,01)

Forin Germano: euro 1.216,67

Salmaso Paola: euro 9.733,34 (euro 608,33 + euro 9.125,01).

Sulle predette somme sono dovuti: la rivalutazione monetaria dal 29.04.2008 (giorno successivo alla data dell’ultimo pagamento) sino al deposito della presente sentenza e gli interessi legali dal predetto deposito al soddisfo.

Le spese di giudizio, come liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza e vengono poste a carico dei convenuti in parti uguali.

 

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Parere della Commissione sulla comunicazione da parte del Comune di Cesano Maderno (Monza e Brianza) dell’avvenuta nomina di un componente OIV in sostituzione di un altro componente dimissionario (articolo 14, comma 3, decreto legislativo n. 150/2009).

LA COMMISSIONE

PREMESSO CHE

-con nota del 16 maggio 2013 (prot. n. 4703 del20 maggio 2013) il Segretario Generale della Città di Cesano Maderno (Provincia di Monza e Brianza), a seguito dell’adozione della delibera n. 12/2013 della Commissione comunicava che l’ente “con decreto sindacale n. 7 del 10 maggio 2013 ha nominato il dr. Andrea Scacchi, in sostituzione del dimissionario dr. Vincenzo Franantoni, quale componente dell’Organismo indipendente di Valutazione, già costituito in forma collegiale presso il comune di Cesano Maderno”, trasmettendo il curriculum del nuovo componente e, con l’occasione, i curricula dei componenti già nominati con decreto del commissario straordinario n. 2/2012, non inviati in precedenza in ossequio alla delibera n. 121/20 l O;

-con nota dell’ 11 giugno 2013 (prot. 5487 dell’ 11 giugno 2013) la Commissione invitava la Città di Cesano Maderno a revocare il provvedimento di nomina del componente dell’OIV e a riformulare la richiesta nel rispetto delle previsioni contenute nell’art. 14 del d.lgs. n. 150/2009 e della delibera n. 12/2013, assegnando un termine di trenta giorni, trascorso inutilmente il quali la Commissione avrebbe rilevato che la nomina è avvenuta senza la preventiva richiesta di parere e avrebbe pubblicato la delibera di parere non favorevole sul proprio sito istituzionale;

- con nota del 20 giugno 2013 (prot n. 6079 del 26 giugno 2013) l’amministrazione comunale rispondeva che la nota del 16 maggio 2013 “non era volta a richiedere il parere della Commissione, in quanto, al di là del nomen, l’ente si è avvalso della facoltà prevista dall’art. 16 del dJgs. 150/2009, costituendo il proprio organismo di valutazione ai sensi dell’art. 7 del dJgs. 150/2009 e non applicando l’art. 14 dello stesso decreto” e, per tale ragione, chiedeva alla Commissione di “riformulare la nota, tenendo conto del fatto che la previsione regolamentare dell’ente esclude l’applicazione dell’art. 14 del d.lgs. 150/2009 e, pertanto, non è richiesto il parere della Commissione”;

RILEVATO CHE

- secondo quanto disposto dalla citata delibera n. 23/2012, sostituita dalla delibera n. 12/2013, le regioni, gli enti regionali, le amministrazioni del servizio sanitario nazionale e gli enti locali, stante il mancato rinvio dell’art. 16, comma 2, del dJgs. n. 150/2009 all’art. 14 dello stesso decreto, salvo quanto espressamente previsto dalla normativa di adeguamento, hanno la facoltà, e non l’obbligo, di costituire l’OIV, in quanto, nella loro autonomia, possono affidare ad altri organi i compiti previsti dai principi di cui alle disposizioni del d.lgs. n. 150/2009 indicate nel citato art. 16;

- qualora, invece, detti enti procedano alla nomina dell’OIV- o in applicazione della normativa di adeguamento ai principi del d.lgs. n. 150/2009, o per autonoma decisione- devono individuarne i componenti in conformità all’art. 14 dello stesso decreto e tenendo conto dei requisiti previsti dalla delibera n. 12/2012, previo parere favorevole della Commissione;

RILEVATO CHE

- nel caso in esame il Comune di Cesano Maderno ha ribadito la volontà di non ottenere il parere della Commissione, pur prevedendo l’istituzione dell’OIV;

RITENUTO CHE

questa Commissione deve dare pubblicità al fatto che tale decisione non è conforme ai suoi indirizzi sul punto;

DELIBERA

di inviare la comunicazione del presente provvedimento al Sindaco di Cesano Maderno e la pubblicazione dello stesso sul sito istituzionale.”

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