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Un'idea che non sia pericolosa non merita affatto di essere chiamata idea

Oscar Wilde
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 Euro... di Massimo Vasi

Di seguito tutti gli interventi pubblicati sul sito, in ordine cronologico.
 
 

 

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1. La questione all’esame del Collegio concerne la domanda giudiziale promossa dalla Procura regionale nei confronti del sig. _______, all’epoca membro della Giunta municipale, con riguardo ad una ipotesi di danno erariale quantificato:

· in via principale, di euro 8.723,17 in solido con altri soggetti già convenuti in giudizio con atto di citazione depositato in data 30.03.2010 nell’ambito del giudizio n. 62049;

· in via gradata, al pagamento della somma di euro 1.083,00;

arrecato al comune di Eboli dal rinnovo ritenuto illegittimo di un incarico di consulenza esterna per la promozione turistica del territorio.

2. Nel merito, il Collegio deve esaminare la vicenda descritta nella premessa in fatto e procedere alla verifica della sussistenza degli elementi tipici della responsabilità amministrativa che si sostanziano in un danno patrimoniale, economicamente valutabile, arrecato alla pubblica amministrazione, in una condotta connotata da colpa grave o dolo, nel nesso di causalità tra il predetto comportamento e l’evento dannoso, nonché, nella sussistenza di un rapporto di servizio fra colui che lo ha determinato e l’ente danneggiato.

3. Con riferimento all’elemento oggettivo del nocumento patrimoniale, si ritiene condivisibile quanto esposto dall’organo requirente con riferimento all’an del danno erariale ravvisabile nella vicenda in esame.

In tal senso, si osserva che il rinnovo -avvenuto con la delibera 93/2005- dell’incarico consulenziale è violativo sotto vari profili della normativa di settore, ratione temporis, applicabile:

· art.110, comma 6, del d.lgs n.267/2000, che ha rimesso allo strumento regolamentare la possibilità per gli enti locali di prevedere, per obiettivi determinati e con convenzioni a termine, “collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità”;

· art. 7, comma 6, del d.lgs n. 165/2001 che ha previsto la possibilità per tutte le amministrazioni pubbliche di conferire incarichi individuali ad esperti di “provata competenza”, soltanto “per esigenze cui non possono far fronte con il personale in servizio“, sempre previa determinazione di “durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione”;

· art. 1, comma 11 della legge n. 311/2004 (legge finanziaria 2005) che ha stabilito “l’affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all’amministrazione in materie e per oggetti rientranti nelle competenze delle strutture burocratiche dell’ente, deve essere adeguatamente motivato ed è possibile soltanto nei casi previsti dalla legge, ovvero nell’ipotesi di eventi straordinari. In ogni caso, l’atto di affidamento di incarichi e consulenze di cui al secondo periodo deve essere trasmesso alla Corte dei conti. L’affidamento di incarichi in assenza dei presupposti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale” nonché, con specifico riferimento agli enti locali, al comma 42 dello stesso art.1, che “l’affidamento da parte degli enti locali di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all’amministrazione, deve essere adeguatamente motivato con specifico riferimento all’assenza di strutture organizzative o professionalità interne all’ente in grado di assicurare i medesimi servizi, ad esclusione degli incarichi conferiti ai sensi della legge 11 febbraio 1994 n.109, e successive modificazioni. In ogni caso l’atto di affidamento di incarichi e consulenze di cui al primo periodo deve essere corredato della valutazione dell’organo di revisione economico-finanziaria dell’ente locale e deve essere trasmesso alla Corte dei conti. L’affidamento di incarichi in difformità dalle previsioni di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano agli enti con popolazione superiore a 5.000 abitanti”).

Al riguardo va evidenziato che il rispetto delle condizioni normative per il conferimento degli incarichi di consulenza – che devono coesistere e, soprattutto, essere oggettivamente sussistenti- oltre ad essere presupposto di legittimità dell’atto, è condizione di liceità della spesa sostenuta per la remunerazione del consulente. La mancanza delle condizioni normativamente previste non determina soltanto mero vizio inficiante l’azione amministrativa, ma integra l’illiceità della condotta e qualifica come dannoso per l’erario il conseguente esborso.

Nella fattispecie in esame avente ad oggetto il rinnovo dell’incarico consulenziale stabilito con la delibera 93/2005 è da ritenere illegittimo e, in quanto comportante spesa, anche dannoso giacché il rapporto contrattuale di consulenza esterna doveva avere natura temporanea e dunque una scadenza assolutamente predeterminata e non ampliabile.

Ulteriore elusione del dettato normativo si è avuta con riguardo all’art. 1, comma 11, della legge n. 311/2004 (legge finanziaria 2005) contemplante l’obbligo di trasmissione dell’atto di affidamento delle consulenze ai revisori ed alla Corte dei conti, adempimento questo del tutto omesso dall’ente.

3. Con riguardo all’elemento soggettivo, si ritiene che la condotta tenuta dal ________ sia espressiva di colpa grave per la palese violazione della disciplina normativa di settore. Occorre, infatti, osservare che il dolo contrattuale si sostanzia nella volontà consapevole del soggetto di violare gli obblighi ed i doveri nascenti dal rapporto di servizio con la P.A. e dunque, con tale violazione, di arrecare alla medesima un danno ingiusto, ma nel caso in esame mancano sufficienti elementi probatori per affermare che vi sia stata, al fine di prolungare l’incarico, un’intenzionale violazione della normativa in materia.

Alla luce delle considerazioni esposte la domanda posta in via principale dall’Organo requirente di condanna del convenuto in solido con altri soggetti per euro 8.723,17 in ragione della ritenuta sussistenza di dolo contrattuale, non può essere accolta.

4. Con riguardo al quantum del danno erariale e, con specifico riferimento alla domanda della Procura attrice posta in via gradata di euro 1.083,00, occorre rilevare che a conclusione del citato giudizio n. 62049 con sentenza n. 566/2011 di questa Sezione sono stati condannati, tra gli altri, gli amministratori che avevano espresso voto favorevole all’approvazione della sola delibera 93/2005 al pagamento di euro 924,06 ciascuno, e tale determinazione dell’entità del danno da risarcire ha tenuto conto della quota astrattamente imputabile all’odierno convenuto nei cui confronti era stata accertata la nullità dell’atto di citazione.

Alla luce di quanto sopra e nella condivisione dei parametri utilizzati nella sentenza citata per la ripartizione pro quota del danno risarcibile, si ritiene che il il quantum del danno da imputare al convenuto vada rideterminato in euro 924,06.

5. Anche gli altri elementi della responsabilità amministrativa quali il rapporto di servizio tra il convenuto e l’ente danneggiato ed il nesso di causalità tra la condotta e l’evento dannoso, sono riscontrabili nel caso in esame.

6. Conclusivamente, il Collegio ritiene sussistano nella fattispecie scrutinata tutti gli elementi della responsabilità amministrativa che, pertanto, va affermata nei confronti del convenuto e, per l’effetto, accolta la domanda attrice ma nella minore misura di euro 924,06.

Sull’importo, debitamente rivalutato dal giugno 2005 all’attualità, devono, altresì, essere corrisposti gli interessi legali con decorrenza dalla data di deposito della presente sentenza all’effettivo soddisfo.

Alla soccombenza segue anche l’obbligo del pagamento delle spese di giudizio.

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Si fa riferimento alle problematiche interpretative, emerse e già discusse in occasione degli incontri avuti con i comuni aderenti al progetto indicato in oggetto, concernenti l’applicazione delle disposizioni contrattuali sulle “risorse decentrate”, alla luce delle sopravvenute disposizioni di cui al D.L. n. 78/2010. Tenuto conto della primaria esigenza di prospettare soluzioni sempre pienamente coerenti con le disposizioni di legge vigenti, questa Agenzia ha ritenuto necessario coinvolgere il Ministero dell’Economia e delle Finanze – IGOP, per la opportuna condivisione di alcune delle soluzioni prospettate. Analogo coinvolgimento si è realizzato per la validazione del “foglio di lavoro”, finalizzato alla corretta quantificazione delle risorse decentrate nel rispetto dei vincoli di legge, illustrato nel corso di uno degli ultimi incontri avuti. A seguito dei contatti intercorsi, l’IGOP ha validato il “kit excel per la gestione delle risorse decentrate” (trasmesso via PEC in allegato al messaggio di trasmissione della presente nota), ritenendolo coerente con le vigenti norme di legge che stabiliscono limiti alla crescita dei fondi destinati alla contrattazione integrativa. Si comunica altresì che, relativamente a due delle problematiche interpretative a suo tempo discusse, il medesimo Ispettorato ha asseverato, nei termini seguenti, le soluzioni interpretative, già prospettate:

1) estensione del limite legale di crescita delle risorse anche alla quantificazione delle disponibilità finanziarie per lavoro straordinario: nel Comparto Regioni-Autonomie Locali, in cui il fondo per lo straordinario è nettamente distinto dal “fondo” destinato al finanziamento della contrattazione integrativa (cd “risorse decentrate”), il limite 2010 va quantificato ed applicato con riferimento alle predette “risorse decentrate” (fondo in senso stretto) o al complesso delle risorse (risorse decentrate + fondo straordinario)?

La regola generale, individuata dal DL n. 78/2010, è quella di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati alla generalità dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche. Ciò posto, dalla disciplina dell’art. 14 del CCNL Regioni-Autonomie Locali del 1° aprile 1999, si evince chiaramente la limitazione delle risorse per lo straordinario, predeterminate con i parametri previsti dal CCNL e ancorate all’ammontare storico costituito dal fondo previsto dall’art. 31, c.2, CCNL del 6.7.1995 ridotto del 3%. Dette risorse sono, dunque, già bloccate e sottoposte ad un chiaro limite fin dal 1999. Pertanto, certamente può ritenersi condivisibile la scelta di circoscrivere il limite previsto dall’art. 9, comma 2-bis, del DL n.78/2010 alle sole risorse destinate alla contrattazione integrativa (fondo in senso stretto), di cui all’art.15 del CCNL dell’1.4.1999. Infatti, per il diverso fondo dello straordinario, chiaramente e nettamente distinto da quello generale delle risorse destinate alla contrattazione integrativa, non si pone un problema di eventuale crescita del suo ammontare per il periodo successivo al 2010, dato che, come si è detto, esso, come quantificato presso ciascuna amministrazione, è immodificabile in aumento. Né, in termini più generali, si pone per tali risorse un problema di “limite alla crescita” (e, conseguentemente, di riduzione proporzionale del suddetto limite) dal momento che si tratta di un fondo non soggetto ad alcuna dinamica. Occorre, inoltre, evidenziare che le risorse dello straordinario, per la specifica finalità cui sono destinate dalla legge e dalla contrattazione collettiva, non manifestano e non possono manifestare una correlazione diretta ed automatica con il numero dei dipendenti in servizio. Sussiste, anzi, una “correlazione inversa”, dato che, in presenza di una riduzione del personale, per garantire la continuità dei servizi, si potrebbe determinare presso un ente una maggiore esigenza di ricorso a tale istituto.

2) modalità operative per la quantificazione delle riduzioni previste dalla parte finale dell’art. 9, comma 2-bis, del DL n.78/2010 in relazione alla riduzione del personale: la riduzione delle risorse, derivante dalla diminuzione del personale in servizio registrata in ciascun anno rispetto all’anno base 2010, va operata direttamente sul limite determinato con riferimento alle risorse 2010 oppure sulle risorse quantificate, di anno in anno, in misura minore o uguale alle risorse 2010?

In proposito, si deve precisare innanzitutto che le due diverse modalità conducono a risultati diversi solo nell’ipotesi in cui le risorse quantificate di anno in anno siano già in partenza inferiori alle risorse 2010, per effetto di scelte autonome dell’ente in merito al dimensionamento della parte variabile del fondo. Nel merito della problematica, occorre considerare che l’art. 9, comma 2-bis, in esame, come è noto, è finalizzato a porre un limite alla crescita dei fondi. Nell’ambito del suddetto limite, continuano, invece, ad operare le disposizioni contrattuali relative alle modalità di quantificazione delle risorse decentrate. In tale contesto, l’anno 2010 viene individuato come “anno base” per quantificare il limite di crescita. La norma legale, peraltro, non si limita solo a fissare un limite dimensionato sul valore certificato delle risorse decentrate per il 2010, ma impone anche di operare una ulteriore riduzione delle stesse in relazione alla diminuzione di personale intervenuta nell’anno di riferimento rispetto a quello in servizio nel 2010. Ciò premesso, si ritiene più coerente con la finalità della norma (quella di porre un limite alla crescita dei fondi) e con il suo carattere di disciplina di contenimento, nel cui ambito comunque continuano ad operare le disposizioni contrattuali, una modalità applicativa che conduca, di anno in anno, alla definizione di uno specifico limite di crescita (sempre non superiore a quello relativo all’anno 2010), entro il quale gli enti continuano ad applicare le disposizioni contrattuali. In tale logica, la riduzione da apportare va intesa come “riduzione del limite 2010”, in proporzione alla diminuzione del personale in servizio nell’anno di riferimento rispetto al 2010. Tale soluzione appare anche più coerente con il concetto di “riduzione proporzionale” enunciato nella disposizione. Vi è infatti proporzionalità, se viene mantenuta una simmetria tra riduzione percentuale del personale (da calcolarsi con riferimento all’anno base 2010) e riduzione percentuale delle risorse (anch’essa da calcolarsi con riferimento al medesimo anno 2010).

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