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Un'idea che non sia pericolosa non merita affatto di essere chiamata idea

Oscar Wilde
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 Soldi... di Massimo Vasi

Di seguito tutti gli interventi pubblicati sul sito, in ordine cronologico.
 
 

 

In tema di limitazione della spesa di personale il legislatore ha dettato differenti discipline per gli enti in ragione della loro sottoposizione o meno al patto di stabilità interno, stabilendo che per gli enti che vi sono soggetti trova applicazione l’art.1 comma 557 della L. n. 296/2006 (legge finanziaria per il 2007) che impone una riduzione di spesa rispetto all’esercizio finanziario precedente, oltre che l’art.76 comma 7 D.L. n.112/2008 conv. con L. n.133/2008 che consente nuove assunzioni a t.i. ove il relativo onere sia contenuto entro il 40% della spesa corrispondente alle cessazioni intervenute nell’anno precedente.
Ora, premesso che l’art.16 comma 31 D.L. n.138/2011, convertito nella L. n. 148/2011, ampliando la platea degli enti sottoposti al patto di stabilità interno, ha sottoposto allo stesso, dal 2013, anche i comuni con popolazione (al 31.12.2011) compresa tra 1001 e 5000 abitanti; l’ente richiedente, dando preliminarmente atto che sulla scorta della nuova disciplina esso nel 2013 non potrebbe effettuare alcuna assunzione, chiede sapere – in ciò confortato dall’avviso espresso dal M.E.F. in ciò confortata dalla nota 26.02.2013 n.927 M.E.F. – R.G.S. indirizzata all’ANCI – se possa concludersi diversamente considerando cioè ‘salva’ la assunzione da effettuarsi all’esito di procedura concorsuale legittimamente avviata nel 2012 in conformità alla programmazione dell’ente stesso in tema di fabbisogno di personale (e conclusa con l’approvazione della graduatoria entro lo stesso 2012, sulla scorta di una sorta di “effetto prenotativo della spesa legittimamente programmata”.
In proposito, la Sezione Autonomie di questa Corte, pronunziandosi su questione di massima relativa all’applicazione delle sanzioni relative alla violazione del patto di stabilità interno e di spesa di personale ex art.76 co.7 L.133/2008, ha avuto modo di affermare che: “L’assenza di specifiche disposizioni di diritto intertemporale in ordine all’applicazione dei nuovi vincoli alla spesa di personale, quali derivano dall’estensione della disciplina del Patto di stabilità interno ai Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, non consente di legittimare interpretazioni additive o derogatorie dell’art. 76, comma 7, del D.L. n 112/2008 e successive modificazioni…” sottolineando la volontà legislativa di ridurre la spesa pubblica mediante “interventi correttivi di finanza pubblica dettati dalla eccezionale situazione di crisi finanziaria” tenuto conto che “sebbene non siano state previste specifiche disposizioni di diritto intertemporale volte a regolare il passaggio tra i due assetti normativi, l’estensione della disciplina del Patto ai Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti è avvenuta assicurando, comunque, un congruo arco temporale durante il quale gli stessi enti potranno provvedere a riprogrammare non soltanto le procedure di reclutamento, in linea con il preannunciato regime vincolistico, ma anche i livelli complessivi di spesa” (deliberazione n.6 del 11 maggio 2012).
Sulla scorta di tali considerazioni questa Sezione con parere n.190/2013 del 18 giugno 2013 ha già avuto modo di affermare che non si rinvengono ragioni per sottrarre i comuni (ricadenti in questa situazione) all’immediata e uniforme applicazione dei vincoli di contenimento della spesa che, dall’anno 2013, impongono il contenimento della spesa di personale, ed ha perciò ritenuto dover dare risposta negativa al quesito proposto relativo ad un caso analogo.
Nel caso oggi in esame, il comune richiedente dà espressamente atto che l’applicazione della nuova disciplina gli inibisce l’assunzione di personale a t.i., ma ipotizza che possa farsi salva l’assunzione programmata di n.1 istruttore di vigilanza poiché legittimamente avviata nel 2012 in attuazione degli atti di programmazione del fabbisogno di personale dell’Ente e conclusa con l’approvazione della relativa graduatoria nel mese di dicembre 2012; in ciò confortato dalla nota 26.02.2013 n.927 M.E.F. – R.G.S. indirizzata all’ANCI, ove in riferimento al transito dalla pregressa alla nuova disciplina si afferma che “Tenuto conto, dunque, da un lato, che il nuovo regime assunzionale è in una fase di prima applicazione e, dall’altro, della necessità per gli Enti locali di acquisire in organico figure professionali necessarie al corretto svolgimento delle proprie funzioni istituzionali, si ritiene che, coerentemente con la tempistica che la legge impone per l’adeguamento agli obblighi in parola (ovvero come sopra evidenziato, 1° gennaio 2013, cfr. art. 16, comma 31, d.l. 138/2011), le medesime procedure potranno essere fatte salve soltanto laddove si trovino ad uno stadio avanzato di svolgimento, che può dirsi verosimilmente coincidente con l’avvenuta pubblicazione, al 31 dicembre 2012, del calendario delle relative prove d’esame. Resta inteso che il procedimento di reclutamento dovrà concludersi entro il corrente anno.”.
Tuttavia, questa Sezione, pur comprendendo le ‘criticità organizzative e funzionali’ evidenziate nella citata nota M.E.F. e pur ritenendo fors’anche auspicabile de jure condendo la soluzione di dette criticità, ritiene de jure condito di non potersi discostare dall’orientamento già assunto col citato parere n.190/2013 e dalle condivise osservazioni della Sezione Autonomie (che, come già detto, ha posto in evidenza che “L’assenza di specifiche disposizioni di diritto intertemporale in ordine all’applicazione dei nuovi vincoli… non consente di legittimare interpretazioni additive o derogatorie…[anche perché]… il passaggio tra i due assetti normativi… è avvenuta assicurando, comunque, un congruo arco temporale durante il quale gli stessi enti potranno provvedere a riprogrammare non soltanto le procedure di reclutamento…”); anche in ragione del fatto che “Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore” (art.12 Preleggi) e che la norma in esame non offre all’interprete alcun appiglio testuale che consenta di accedere ad una interpretazione, quale quella operata dal M.E.F., che è conseguentemente contra legem.
Nelle sopra esposte considerazioni è il parere della Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per la Toscana – in relazione alla richiesta formulata dal Sindaco del Comune di Castiglion Fibocchi per il tramite del Consiglio delle autonomie con nota prot. n.7016/1.13.9 del 18 aprile 2013.

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Per l’esame della questione in argomento è, innanzi tutto, necessario considerare l’indirizzo assunto dalle Sezioni Riunite con la Delibera n.27/2011, secondo la quale, nell’aggregato spesa di personale, da considerare ai fini del confronto tra spesa di personale e spesa corrente, andrebbero incluse tutte le voci descritte nelle Linee guida al bilancio di previsione per il 2010 (Linee guida emanate, ai sensi dell’art. 1, comma 166 della legge n. 266/2005, dalla Delibera della Sezione delle autonomie n.2/2011 e, in specie, i punti n. 7.2, 7.3 e 7.4 del questionario allegato, il cui contenuto sarebbe confermato dalle linee guida vigenti), voci che sarebbero in parte escluse ai fini dell’applicazione del comma 557 dell’art.1 della L. 296/2006 (L.F.2007). Per le Sezioni Riunite la voce “spesa di personale”, quando è riferita all’obiettivo di contenimento basato sul raffronto con la spesa corrente, deve tenere conto di tutte le componenti, siano esse incluse o escluse dall’art.1, c.557 della L.296/2006 (L.F. 2007) che, invece, considera la spesa di personale rispetto alla spesa storica. Trattasi, infatti, non di un semplice obbligo di riduzione di spesa, quanto di un limite strutturale alle assunzioni, che dovrebbe operare anche quando si tratti di organismi partecipati o comunque facenti capo all’ente (come le convenzioni). Pur non esistendo una disposizione normativa che indichi sicuramente quali siano le componenti dell’aggregato spesa di personale, e quindi quali siano le voci da includere e quelle, viceversa, da escludere, per il vincolo che fa riferimento al rapporto spesa di personale spesa corrente, è stato ritenuto preferibile non ammettere l’esclusione.
In sintesi, se è vero che l’aggregato per la verifica dell’obbligo di riduzione ex art.1, comma 557 e l’aggregato da usare per il calcolo del rapporto percentuale tra le due spese non coincidono, è anche vero che risulta coerente con il vigente sistema di contenimento delle assunzioni, e quindi preferibile, prendere in considerazione la spesa di personale intesa nel suo complesso.
Nell’indirizzo formulato dal comune istante, le spese rimborsate dovrebbero essere invece escluse dall’aggregato spese di personale e, in specie, le quote parte di spesa relativa all’emolumento del segretario, che restano a carico di altri enti e non confluiscono nella spesa generale dell’ente, con ciò comportando una riduzione della voce complessiva “spese di personale”.
La Sezione regionale di controllo per la Basilicata, prospettando, come già detto, una soluzione allineata a quella appena descritta delle Sezioni Riunite, ritiene che l’intera spesa sostenuta per il segretario debba essere considerata spesa di personale dell’ente capofila.
Pertanto, anche nel caso esaminato della convenzione, il rapporto di servizio del dipendente/segretario che presta la sua opera anche presso un ente diverso da quello di assegnazione principale rimane, sotto il profilo del rapporto organico, in capo al comune capofila e l’inscindibilità del rapporto stesso non consente di considerare la spesa per il dipendente solo per una quota parte. La Sezione per la Basilicata estende, come accennato, le proprie riflessioni anche all’istituto del comando, per prospettarne l’accennata analogia con la convenzione. Nel comando, la spesa per il dipendente utilizzato presso altra amministrazione rimane in carico al bilancio dell’ente di provenienza, a causa dell’inscindibilità del rapporto organico, e questo nonostante presti la sua opera presso l’amministrazione di destinazione che, come nella convenzione, provvede in seguito al rimborso.
Nel caso di specie, relativo alla figura del segretario non si ritiene che si possa suddividere la spesa pro quota, ai fini del limite. Ciò comporterebbe l’abbassamento della soglia di legge e la conseguente possibilità di elusione del c.d. “blocco” delle assunzioni. In effetti, se si detraessero le quote rimborsate per la convenzione dalle spese di personale, si verrebbe a ridurre il rapporto d’incidenza sulla spesa corrente, con la conseguente possibilità per l’ente di procedere ad assunzioni.
Il rigore che ispira tutta la recente normativa in tema di spesa di personale induce a ritenere opportuno che il relativo aggregato sia da intendere come consolidato, evitando che si apra un varco nella linea di contenimento della spesa.
La Sezione per la Basilicata ha anche sostenuto l’assimilabilità della convenzione all’unione. Resta tuttavia innegabile che l’unione è figura giuridica che è stata oggetto di recente modifica e che va ad acquisire un ruolo centrale nello sviluppo dell’ordinamento degli enti locali.
Per queste ragioni e considerato che la soluzione della problematica relativa all’unione non è rilevante ai fini della decisione sulla fattispecie sottoposta dal Comune istante, si ritiene che il caso dell’unione meriti ulteriori momenti di approfondimento, anche alla luce delle problematiche che una più ampia utilizzazione di tale figura potrà fare emergere. In particolare si dovranno valutare gli effetti della ripartizione del personale tra gli enti compartecipi e l’assegnazione all’unione, dopo la fase di consolidamento dei conti.

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