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Un'idea che non sia pericolosa non merita affatto di essere chiamata idea

Oscar Wilde
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 Homo Digitalis... di Massimo Vasi

Di seguito tutti gli interventi pubblicati sul sito, in ordine cronologico.
 
 

 

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L’art. 40 c. 3 quinquies del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, introdotto dall’art. 54 del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, dispone che “gli enti locali possono destinare risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa nei limiti stabiliti dalla contrattazione nazionale e nei limiti dei parametri di virtuosità fissati per la spesa di personale dalle vigenti disposizioni, in ogni caso nel rispetto del vincoli di bilanciò e del patto. di stabilità e di analoghi strumenti del contenimento della spesa”.
La Sezione (deliberazione dell’11 maggio 2010, n. 596) ha già avuto modo di precisare come, tra le conseguenze del mancato rispetto dei vincoli dettati dal patto di stabilità interno, particolare rilievo assuma la previsione dell’art. 40, comma 3 quinquies del d.lgs 150/2001,
che subordina al rispetto dei vincoli di finanza pubblica le possibilità concrete di integrare le risorse finanziarie destinate alla contrattazione decentrata, nel cui ambito operativo si ha già avuto modo di ricomprendere quelle risorse contenute nel fondo di cui al’art 15, comma 5, del c.c.n.l. del 1 aprile 1999.
Tale norma in effetti consente che, in caso di attivazione di nuovi servizi o di processi di riorganizzazione di quelli esistenti, ai quali sia correlato un aumento delle prestazioni del personale in servizio cui non possa farsi fronte attraverso la razionalizzazione delle strutture e
le risorse finanziarie disponibili o che comunque comportino un incremento delle dotazioni organiche, gli enti possano valutare anche l’entità delle risorse necessarie per sostenere i maggiori oneri del trattamento economico accessorio del personale da impiegare nelle nuove attività e ne individuano la relativa copertura nell’ambito delle capacità di bilancio.
Ma ad analoghe conclusioni non può non pervenirsi con riferimento alla previsione dell’art. 15, comma 2, del riferito c.c.n.l., secondo cui, in sede di contrattazione decentrata integrativa, ove nel bilancio dell’ente sussista la relativa capacità di spesa, le parti verificano l’eventualità dell’integrazione, a decorrere dal 1 aprile 1999, delle risorse economiche di cui al comma 1, sino ad un importo massimo corrispondente all’1,2 % su base annua, del monte salari dell’anno 1997, esclusa la quota relativa alla dirigenza.
Venendo alle conseguenze sulla contrattazione decentrata del mancato rispetto dei vincoli derivanti dal patto di stabilità interno, deve dirsi che anche tale aspetto è stato già scrutinato dalla Sezione (deliberazione del 4 ottobre 2012, n. 422).
Il punto essenziale è sostanzialmente quello di comprendere se l’art. 40 debba essere interpretato come riferito alla rendicontazione dei risultati dell’anno precedente; ovvero con valenza anche in chiave di programmazione finanziaria (bilancio di previsione e relativi
assestamenti).
La Sezione, nella menzionata deliberazione, ha precisato che “per quanto la norma – a prima lettura – sembri condizionare la facoltà di incremento delle risorse per la contrattazione decentrata alla sola retrospettiva osservanza del Patto di stabilità e della relativa disciplina
vincolistica (avendo come riferimento il trascorso esercizio finanziario ed il suo rendiconto), la costante giurisprudenza della Corte dei Conti (Sez. Veneto delibera n. 37/2010/PAR; Sez. Lombardia delibera n. 972/2010/PAR; da ultimo, Sezione Piemonte delibera n.  9/2012/PAR e Sezione Lombardia delibera n. 368/2012/PRSE) ha evidenziato che gli enti pubblici locali, nella deliberazione e successiva erogazione delle risorse integrative aggiuntive, sono tenuti “in ogni caso” a rispettare gli obiettivi posti dal Patto di stabilità interno e le norme vigenti che
impongono il contenimento delle spese di personale, quindi anche in sede previsionale. Del resto, tali vincoli sono dettati a tutela dell’unità economica della Repubblica e per il concorso degli enti alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica; pertanto costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione (cfr. art. 1 comma 676 L. 296/2006, art. 77-bis D.L. n. 112/2008 conv. in L. n. 133/2008)”.
A riprova di ciò, si ha avuto modo di osservare che in caso di superamento dei vincoli finanziari posti alla contrattazione, accertato dalle Sezioni regionali di controllo della Corte, la legge pone l’obbligo di recupero nell’ambito della sessione negoziale successiva e che, nei casi
di violazione dei vincoli e dei limiti di legge, le clausole contrattuali sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite (art. 40, comma 3 quinquies d.lgs 165/01). Lo sforamento dei vincoli di spesa e la violazione delle regole del Patto, pertanto, costituiscono eventi
impeditivi non derogabili all’erogazione di risorse decentrate, anche se a suo tempo deliberate ed impegnate.
Arrivando, in sintesi, agli interrogativi posti dall’Ente, quindi, ferma restando l’astratta ricomprensione delle risorse de quibus tra quelle subordinate al rispetto dei vincoli di finanza pubblica, deve ribadirsi che gli enti locali, nella deliberazione e successiva erogazione delle
risorse integrative aggiuntive, in osservanza di un principio di prudenza, corollario di quello più generale di sana gestione finanziaria, sono comunque tenuti a rispettare gli obiettivi posti dal Patto di stabilità interno e le norme vigenti che impongono il contenimento delle spese di personale anche con rifermento all’esercizio finanziario venturo o in corso (nel caso di specie: il 2012) attraverso lo strumento del bilancio di previsione e i relativi assestamenti.
In forza dei richiamati principi e in coerenza, altresì, con i vincoli del quadro normativo, le possibilità concrete di integrare le risorse finanziarie destinate alla contrattazione decentrata integrativa andranno poi subordinate al rispetto del Patto di stabilità e dei vincoli
finanziari sia nell’anno precedente che in quello di destinazione di tali risorse. Ferma restando, quindi, l’obbligo di recupero delle somme eventualmente versate nella sessione negoziale successiva (nel caso di specie: il 2013), l’ente interessato potrà integrare le risorse destinate alla contrattazione decentrata dopo aver accertato l’effettivo rispetto dei vincoli finanziari (nel caso di specie: non prima del 2014).

 

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Ritenuto in fatto

1. Con sentenza del 28 marzo 2012 la Corte d’appello di Palermo ha confermato la sentenza pronunciata il 23 febbraio 2010 dal Tribunale di Palermo, che dichiarava R.A. e V.A. colpevoli dei reati di abuso d’ufficio loro rispettivamente ascritti, condannandoli ciascuno alla pena, condizionalmente sospesa, di anno uno e mesi sei di reclusione ed all’interdizione dai pubblici uffici per la stessa durata della pena principale.

2. Sulla base della ricostruzione del compendio storico-fattuale fornita dalla Corte territoriale, al R. si addebitava, nella sua qualità di Sindaco del Comune di (omissis), la nomina illegale di P.G. , V.M. , S.G. e B.M. , quali membri del nucleo di valutazione del Comune – incarico oggetto di remunerazione con compenso forfettario annuo a carico del medesimo ente pubblico – sebbene costoro fossero privi dei requisiti prescritti dalla normativa di riferimento. Al V.A. , inoltre, si contestava, nella sua qualità di membro del Consiglio comunale, il concorso nell’abuso del Sindaco, realizzato sia mediante la sollecitazione alla nomina della sorella (V.M. ), sia attraverso l’omissione dell’obbligo di astensione dalla votazione della delibera n. 146 del 27 dicembre 2005, con la quale veniva approvato il compenso spettante ai membri del nucleo di valutazione, sebbene tale atto deliberativo avesse ad oggetto anche gli interessi economici della sorella V.M. , già nominata con precedente delibera quale componente di quel nucleo.

All’esito del giudizio di primo grado, il Tribunale di Palermo ha ritenuto integrata la contestata fattispecie di reato nei confronti del R. e del V.A. , sia per la condotta posta in essere con la nomina dei membri del nucleo di valutazione, sia per quella riguardante la partecipazione alla determinazione dei relativi compensi, assolvendo gli altri coimputati (P.G. , V.M. , S.G. e B.M. ) dal concorso nel medesimo reato di abuso d’ufficio perché il fatto non sussiste, ed il consigliere comunale P.G.B. dal reato ascrittogli in relazione all’adozione della delibera di giunta n. 146 del 27 dicembre 2005, per non aver commesso il fatto, nonché dai rimanenti reati di abuso d’ufficio, perché il fatto non sussiste.

3. Avverso la predetta sentenza della Corte d’appello di Palermo ha proposto ricorso per cassazione il difensore di fiducia di R.A. e A..V. , deducendo, con unico atto di impugnazione, tre motivi di doglianza, il cui contenuto viene qui di seguito sinteticamente riassunto.

3.1. Violazione dell’art. 606, lett. b), c) ed e), c.p.p., per violazione di legge, mancanza o contraddittorietà o manifesta illogicità della motivazione, con riferimento agli artt. 603 c.p.p. e 323 c.p., per avere la Corte d’appello, da un lato, negato l’acquisizione di documentazione (inerente a precedenti delibere adottate dal Consiglio comunale e dalla Giunta municipale di (OMISSIS)) che avrebbe consentito di approfondire il vaglio delle esperienze politico-amministrative e di dimostrare, pertanto, l’esistenza del requisito di ‘esperti qualificati’ in capo a due componenti del nucleo di valutazione (Sciascia e Bongiorno), di contro ritenuti, perché medici, aprioristicamente privi di idoneità, e, dall’altro lato, per avere rigettato l’istanza di escussione di un teste – all’epoca dei fatti responsabile dell’ufficio di segreteria del Sindaco – che aveva curato l’attività amministrativa riguardante la nomina del nucleo di valutazione e che sarebbe stato in grado di ricostruire con precisione l’iter procedimentale al riguardo seguito.

Si tratterebbe di una decisione solo in apparenza motivata, poiché non fa alcun riferimento alla contestata condotta relativa all’iter procedurale, ed, altresì, manifestamente contraddittoria con la decisione di conferma della condanna anche in relazione al profilo del mancato rispetto delle norme che disciplinavano la selezione dei componenti del nucleo di valutazione.

3.2. Violazione dell’ari 606, lett. b) e lett. e), c.p.p., per violazione di legge, mancanza o contraddittorietà o manifesta illogicità della motivazione, con riferimento agli artt. 323 c.p., 147 del T.U. delle leggi sull’ordinamento locale, 7 del D. Lgs. n. 165 del 30 marzo 2001, 3 della L.R. n. 19/97 (Regione Sicilia), per avere affermato la illegittimità della nomina del nucleo di valutazione, senza tener conto del fatto che la nozione di ‘esperto qualificato’ non è specificata in leggi o in regolamenti, con la conseguenza che il Sindaco, nell’individuare i componenti del nucleo, incontra come unico limite al proprio potere discrezionale di scelta i principi generali del buon andamento e del buon funzionamento della pubblica amministrazione.

L’ordinamento, dunque, in assenza di riferimenti normativi espliciti, e tenendo in considerazione anche altre norme del regolamento comunale (art. 6, comma 3), oltre che il disposto di cui agli artt. 7, commi 6 e 6-quater, del D. Lgs. n. 165 del 30 marzo 2001, consentiva la nomina dei componenti del nucleo di valutazione tra soggetti idonei a garantire in concreto la funzione alla quale erano preposti, a prescindere da specifici titoli accademici, e dunque anche in relazione ad una persona laureata in legge, ovvero ad una laureanda nella stessa facoltà.

In tal senso, del resto, ulteriori conferme potrebbero tararsi dalla disposizione di cui all’art. 3 della L.R. n. 19/1997 (Regione Sicilia), che disciplina le nomine e le designazioni di competenza regionale, sancendo un principio di eguaglianza tra le esigenze di specializzazione e l’esperienza amministrativa e/o politica, la cui ratio può estendersi anche alle nomine all’interno degli organi comunali.

3.3. Violazione dell’art. 606, lett. b), c) ed e), c.p.p., per violazione di legge, mancanza o contraddittorietà o manifesta illogicità della motivazione, con riferimento agli artt. 133 e 62-bis, c.p., per avere negato la riduzione della pena edittale inflitta e la concessione delle circostanze attenuanti generiche, disattendendo le precise doglianze al riguardo mosse con l’atto d’appello.

 Considerato in diritto

4.1 ricorsi sono inammissibili in quanto manifestamente infondati.

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La questione, già posta in primo grado, fa riferimento alla natura societaria del soggetto agente ed al fatto che il danno, ove ritenuto sussistente, riguarderebbe al massimo il patrimonio della società e non il valore della partecipazione azionaria, determinando, secondo la recente giurisprudenza della Corte di cassazione, la giurisdizione del giudice ordinario.

In proposito, va ricordato che la Azienda Intercomunale Rotaliana S.p.A. è una società per azioni a capitale pubblico interamente partecipata dai Comuni di Mezzolombardo, Mezzocorona, San Michele all’Adige e Tuenno, determinando quindi la natura interamente pubblica del capitale sociale.

Peraltro, la natura privatistica del soggetto non sembra assumere particolare rilievo, tenuto conto che l’interesse pubblico e l’utilità sociale possono notoriamente essere perseguiti e realizzati anche con strumenti giuridici di natura privatistica. Pertanto, e conseguenzialmente, assume aspetto marginale la natura pubblica o privata della società in questione poiché è la natura del servizio prestato che assume rilievo ai fini della qualifica dei soggetti agenti; nella fattispecie, non sembra da porre in questione che tale natura è di tutta evidenza pubblica, trattandosi di funzioni primarie (la gestione idrica) che gli enti locali hanno determinato di demandare ad un soggetto terzo attraverso un processo di esternalizzazione che ha riguardato una società per azioni.

Pertanto, anche in ossequio a pregressa e conforme giurisprudenza di questa sezione, il Collegio non può non osservare che nella fattispecie ci si trova di fronte ad un’attività che, seppur svolta da soggetto privato, risponde a principi di interesse generale che fanno capo all’originario intestatario nella veste dell’ente territoriale il quale, conferendo fra l’altro la totalità del capitale, ha il diritto/dovere di assicurare la primaria prestazione pubblica – non a caso disciplinata e regolata da norme statali e regionali – facendo ricadere quindi nell’ambito della tutela del patrimonio pubblico qualunque azione tesa a danneggiare il soggetto prestatore del servizio.

In conclusione, non può non condividersi quanto affermato dal giudice di prima istanza in ordine al fatto che, sussistendo i requisiti della totale partecipazione pubblica e della natura strumentale della società per azioni rispetto alle finalità dei Comuni aderenti, dell’interesse pubblicistico servizio reso, della provenienza pubblica delle risorse, e della procedura ad evidenza pubblica seguita per l’approvazione dell’opera e l’aggiudicazione dell’appalto, sussiste la giurisdizione della Corte dei conti, in quanto la società assume la valenza di vero e proprio organo dei comuni partecipanti, attraverso il quale essi perseguono le loro finalità pubblicistiche, gestendo risorse pubbliche; onde la società per azioni assurge a soggetto avente fine sostanzialmente pubblico, a tutela del quale può esercitarsi l’azione di responsabilità della Procura della Corte dei conti ai sensi dell’articolo uno, comma quattro, della legge 20/1994.

Di qui il superamento della formula che vorrebbe la automatica riferibilità del soggetto privato alla giurisdizione ordinaria e la relativa affermazione della sussistenza della giurisdizione contabile a tutela delle risorse destinate al soddisfacimento di bisogni collettivi primari.

Quanto precede va a maggior ragione affermato trattandosi poi, nella fattispecie, di pronuncia da parte di questo Collegio sul mero danno all’immagine subito dell’ente pubblico. Appare, infatti, più che evidente che, trattandosi di danno riferibile alla credibilità dell’ente pubblico, ontologicamente fondato sul rapporto tra amministratori e comunità amministrata, non vi è chi non veda come esso, totalmente estraneo all’ eventuale ed ipotetico danno di carattere patrimoniale subito dalla società di diritto privato nelle sue quote azionarie, ricada nella giurisdizione del Giudice speciale, posto a tutela dell’immagine degli enti e delle amministrazioni pubbliche, così come anche da ultimo affermato, a conforto delle previsioni del decreto-legge numero 78/2009, dall’articolo uno, comma 62, della legge anticorruzione numero 190/2012.

L’eccezione quindi non può che essere respinta.

Quanto precede vale anche a contrastare la successiva eccezione di parte appellante in ordine alla quale sarebbe “evidente forzatura” far rientrare le società partecipate da più comuni tra le forme associative e gli enti dipendenti, in quanto richiamate dall’articolo 60 e dall’articolo 68 del D.P. Reg. T.A.A. 1 febbraio 2005, n. 3/L.

Tali richiami, secondo parte appellante, farebbero riferimento alle forme di gestione dei servizi pubblici locali senza avere l’effetto di spostare la competenza giurisdizionale relativa alle questioni afferenti agli atti ed ai comportamenti degli amministratori della società per azioni, se non nella limitata ipotesi del pregiudizio arrecato non già alla società, ma agli enti detentori delle partecipazioni azionarie, nei termini di vulnus al valore delle rispettive quote.

In disparte quanto già evidenziato in ordine alla natura di organismo di diritto pubblico individuabile in capo alla forma collaborativa intercomunale per le ragioni sopra indicate, non può non osservarsi che il motivo di appello appare scarsamente comprensibile tenuto conto che l’articolo 56 della richiamata normativa regionale prevede che “le disposizioni contenute nel presente articolo si applicano agli amministratori al personale dipendente delle forme associative e degli enti dipendenti dei comuni disciplinato previsti dal presente testo unico“. Ora, discutere se le società partecipate da più comuni per la gestione di servizi intercomunali rientrino nell’ambito delle “forma collaborativa intercomunale” appare ultroneo tenuto conto che i presupposti della responsabilità amministrativa dei soggetti che entrano in rapporto di servizio con l’amministrazione pubblica sono quelli vigenti per gli impiegati pubblici proprio in virtù del rinvio dinamico del citato articolo 56 che rinvia appunto alle “disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato“.

Condurrebbe invero ad una interpretazione aberrante sostenere che un soggetto, seppur di natura privata, investito di funzioni pubbliche ed in rapporto di servizio con l’amministrazione pubblica sia passivamente legittimato nei confronti di una giurisdizione diversa da quella della Corte dei conti.

L’eccezione va quindi respinta.

Alla medesima conclusione deve giungersi anche in relazione all’affermazione di parte appellante in ordine alla quale, dopo la sentenza della Corte costituzionale numero 355/2010, non si possa in alcun modo ritenere di poter estendere oltre misura l’applicazione delle disposizioni relative all’azione risarcitoria per i danni di immagine dell’ente pubblico, ed in particolare non la si possa ritenere estesa a chi non sia dipendente in questo caso della società partecipata. In altre parole non vi sarebbe giurisdizione nei confronti degli amministratori, ma solo nei confronti dei dipendenti della società.

In proposito, deve osservarsi che la predetta sentenza della Corte costituzionale, peraltro interpretativa come affermato lo stesso appellante e quindi efficace nel caso concreto e non erga omnes, nulla ha rinnovato in ordine alla legittimazione passiva anche di soggetti privati innanzi alla Corte dei conti.

Come si è detto poc’anzi, infatti, la caratteristica su cui poggia il sistema della giurisdizione in parola è quella dell’instaurazione di un rapporto di servizio che in questo caso lega la società nel suo complesso -amministratori e dipendenti- alla funzione pubblica espletata. La giurisprudenza è concorde e pacifica su tale punto, riconoscendo la legittimazione all’esercizio dell’azione pubblica da parte del pubblico ministero presso le sezioni giurisdizionali della Corte dei conti nei confronti di tutti i soggetti che, operando nell’ambito di rapporti di servizio, abbiano per qualche verso determinato un pregiudizio, patrimoniale o di immagine secondo le regole proprie di quest’ultimo, in ragione ed in occasione della funzione svolte e ricoperte.

Con l’ultimo motivo di doglianza, l’appellante lamenta la “palese ingiustizia della sentenza impugnata in relazione alla liquidazione del danno di immagine operato in sentenza – motivazione apodittica carente e insufficiente”.

Sostanzialmente, quindi, l’appellante nulla eccepisce in ordine alla sussistenza della responsabilità ma discute della “manifesta eccessività della condanna”. A tal proposito fa presente di aver versato la somma complessiva di euro 100.000,00 in sede di intervenuto patteggiamento ai sensi dell’articolo 444 c.p.p.; di essere addivenuto ad accordo transattivo nell’ambito del quale le competenze da lui percepite in costanza di incarico state fatte salve a dimostrazione del suo corretto operato; di aver sempre collaborato nell’ambito dell’indagine è il fine di una corretta ricostruzione della fattispecie.

Quindi, secondo l’appellante non sarebbe in discussione la sussistenza del danno all’immagine ma la sua quantificazione.

In proposito, il Collegio deve ricordare che l’articolo 17, comma 30 ter, del decreto-legge numero 78/2009 ha previsto una necessaria correlazione tra l’integrazione di un reato contro la pubblica amministrazione e l’azione di responsabilità per danno all’immagine.

Che tale circostanza sia stata integrata dalla fattispecie di causa è testimoniato dalla vicenda penale che ha preceduto lo svolgimento del presente procedimento. E che alla fattispecie non possono che essere riferiti i parametri quantitativi individuati dalle Sezione Riunite di questa Corte (sentenza numero 10/QM/2003) è di altrettanta evidenza.

Pertanto, conclusivamente, il Collegio non può che condividere integralmente il ragionamento utilizzato dal Giudice di primo grado, nell’applicazione dei parametri e dei criteri già individuati dalle Sezioni Riunite, tenendo poi conto che egli non si è dimostrato affatto “sordo” alle istanze di parte che facevano presenti circostanze esclusive o limitative del danno in parola. Anzi, dopo aver preso in esame tali ultime, il giudice di prime cure ne contesta puntualmente la sussistenza con la motivazione che questo Collegio condivide e conferma in questa sede.

Quanto poi all’esercizio del potere riduttivo, non può tacersi che la fattispecie derivi e trovi il suo fondamento nella commissione di un reato, motivo per il quale, anche per giurisprudenza consolidata, non è possibile rinvenire elementi circostanziali che consentano una diversa valutazione del danno ed una sua riduzione.

L’appello pertanto va respinto e va integralmente confermata la sentenza di primo grado.

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Ai fini di una corretta impostazione della questione, questo Collegio ritiene opportuno effettuare alcune considerazioni preliminari sul piano esecutivo di gestone (P.E.G.).
Questo documento, previsto dall’art. 169 TUEL, costituisce un fondamentale strumento operativo di programmazione annuale, che viene approvato dall’organo esecutivo, prima dell’esercizio di riferimento, sulla base del bilancio preventivo.
Il P.E.G. si configura come un documento complesso, che comprende dati finanziari, dati quantitativi e parti descrittive, nel quale vengono determinati gli obiettivi di gestione ed ha come destinatari i dirigenti ed i funzionari responsabili dei servizi, ai quali è rimessa la concreta attuazione del piano stesso.
Tale documento si inserisce tra i documenti fondamentali di programmazione, quale “dettaglio operativo” del bilancio preventivo, da redigersi ogni anno, sulla base di quanto indicato nel bilancio annuale, nel bilancio pluriennale e nella relazione previsionale e programmatica.
In pratica, si tratta di un documento operativo, molto simile al “budget”, che riguarda i rapporti tra Giunta e responsabili dei servizi. Infatti, con questo strumento di programmazione operativa, la Giunta comunale, sulla base del bilancio di previsione annuale deliberato dal Consiglio, determina gli obiettivi di gestione, affidando gli stessi, ai responsabili dei servizi.
Inoltre, a seguito della novella introdotta con l’art. 3, comma 1, lett. g-bis), del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni nella legge 7 dicembre 2012, n. 174, nel P.E.G.
sono stati unificati, al fine di migliorare i processi di pianificazione gestionale dell’ente, il piano dettagliato degli obiettivi di cui
all’art. 108, comma 1, TUEL e il piano della performance di cui all’art. 10 del d. lgs. 27 ottobre 2009, n. 150.
Il piano esecutivo di gestione deve, pertanto, contenere tutti gli elementi sia finanziari, sia di indirizzo ed operativi, per l’attribuzione della produttività individuale e collettiva, anche con riferimento alla valutazione ed incentivazione, legata alle
performance generali oltre che individuali.
Si tratta, quindi, di uno strumento che riveste un’importanza centrale, in grado di condizionare, sul piano operativo, l’intera gestione del bilancio, dal momento che rappresenta il vero snodo fra pianificazione e programmazione consentendo: la distinzione tra attività di indirizzo e di controllo, spettante ai politici, ed attività gestionale dei dirigenti; il collegamento fra la programmazione finanziaria e la specifica struttura organizzativa dell’ente, la predisposizione di un piano operativo condiviso e di supporto all’attività dei responsabili dei servizi.
Per quanto concerne i quesiti posti dal Comune di Badia Polesine, il Collegio rileva quanto evidenziato dalla stessa amministrazione richiedente, la quale ricorda che, nell’esercizio finanziario 2012, il Comune ha avuto una gestione commissariale, che ha autorizzato i Responsabili di settore a gestire un P.E.G.
2012 provvisorio ad effetti prorogati, fino all’approvazione del bilancio preventivo 2012, non seguita, tuttavia, dall’approvazione
del relativo P.E.G. definitivo 2012.
Tralasciando le considerazioni sulle gravi conseguenze che questa scelta potrebbe determinare sulla concreta gestione delle risorse economiche e finanziarie da parte dell’ente, questo Collegio evidenzia la cruciale importanza che tale strumento, obbligatorio per i comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, riveste nell’ambito del sistema di programmazione previsto dal legislatore, per permettere una concreta gestione da parte dei dirigenti dell’ente e per realizzare l’effettiva separazione delle funzioni politiche (attribuite al Consiglio ed alla Giunta) dalle competenze gestionali dei responsabili dei servizi, posto che, nel P.E.G., sono contenuti anche gli obiettivi da raggiungere per ogni singolo centro di costo, definiti sulla base delle risorse disponibili.
La mancanza dell’adozione del P.E.G., pertanto, configura una mancanza di obiettivi e di responsabilità e delinea un’attività amministrativa non solo assolutamente carente nel perseguire gli obiettivi di buon andamento, efficacia ed efficienza dell’azione
amministrativa ma anche priva di un sistema in grado di assicurare una legittima distribuzione del salario accessorio.
Queste considerazioni, che conducono ad escludere l’erogazione di risorse, a titolo di premio di risultato e di produttività collettiva ed individuale, con strumenti diversi dalle assegnazioni previste nel piano di gestione, portano ad affrontare il quesito posto dall’Amministrazione comunale relativo alla possibilità di riportare le suddette risorse, costituite e contrattate nel fondo 2012 ed iscritte in bilancio, quali residui passivi 2012 e destinate ad incrementare le risorse variabili del fondo 2013.
Questa Sezione, con riferimento alla questione generale dell’ambito di applicazione del citato art. 9, comma 2 bis, ha in più occasioni ribadito una lettura restrittiva, con riferimento sia alle componenti variabili sia a quelle fisse del trattamento accessorio del personale, conforme alla ratio della disposizione ed aderente alla lettura fornitane dalle Sezioni Riunite (con la citata delibera 51/CONTR/2011), sia pure con puntuali e specifiche eccezioni (vedi, ad esempio, le deliberazioni n. 325/2012/PAR e n. 972/2012/PAR).
In particolare, con riferimento alla possibilità, ai fini del rispetto del vincolo di cui al sopra citato art. 9, comma 2 bis, di conservare quali residui passivi le somme, regolarmente costituite e contrattate nel fondo 2012 ma non distribuite, in modo da incrementare le risorse variabili del fondo 2013, la Sezione chiarisce che per residui passivi si intendono i residui non spesi, cioè le somme impegnate, ai fini del trattamento accessorio dei dipendenti, ma che non risultano ancora materialmente distribuite nell’anno di riferimento. In questo caso, si tratta di poste chesono comprese nelle somme impegnate, a questo fine, sul bilancio dell’anno di competenza, cui si riferiscono, e che pertanto risultano irrilevanti ai fini del limite di cui all’art. 9, comma 2 bis.
Tuttavia, è necessario che tali risorse abbiano tutti i requisiti prescritti dalla legge per essere considerati veri e propri residui
passivi: devono, cioè, essere somme legalmente “impegnate” ma non ancora spese. Posto che l’impegno di una spesa avviene a
seguito di un’obbligazione giuridicamente perfezionata, quando risulta determinata la somma da pagare, il soggetto creditore e la
sua regione giustificativa (art. 183, TUEL), questa Sezione esprime una fondata perplessità sulla possibilità di procedere ad
un impegno, giuridicamente rilevante, di risorse relative al trattamento accessorio del personale, in assenza di un piano
esecutivo di gestione che assegni dette risorse ai responsabili della varie strutture.
Il Collegio, fa comunque presente che ulteriori eventuali questioni sulla portate applicativa di disposizioni contrattuali,
quali quelle dell’art. 17, comma 5, del CCNL del 01/04/1999, cheprevede che “le somme non utilizzate o non attribuite, con
riferimento alle finalità del corrispondente esercizio, sono portate in aumento delle risorse dell’anno successivo”, sono rimesse
all’interpretazione dell’organo istituzionalmente preposto in materia (Agenzia per la Rappresentanza Negoziale delle Pubbliche
Amministrazioni).
Con riferimento, invece, all’ultimo quesito relativo alla legittimità dell’erogazione, ai titolari di posizione organizzativa, di una retribuzione di risultato nella misura minima del 10% prevista dall’art. 10 del CCNL del 31/03/1999, questa Sezione ricorda che
l’attività consultiva di cui all’art.7, comma 8 della Legge 131/2003, intestata alle Sezioni regionali di controllo della Corte, non può riferirsi a scelte o a comportamenti amministrativi specifici, riconducibili all’ambito di esercizio della discrezionalità amministrativa del singolo ente.
Nei documenti d’indirizzo richiamati in premessa, viene infatti precisato che possono rientrare nella funzione consultiva della Corte dei Conti le sole “questioni volte ad ottenere un esame da un punto di vista astratto e su temi di carattere generale”.
dovendo quindi ritenersi inammissibili le richieste concernenti valutazioni su casi o atti gestionali specifici, come quello relativo
all’ultimo quesito oggetto di discussione.
Per questo motivo, il Collegio ritiene che non possa effettuare una valutazione sulla legittimità dell’erogazione della retribuzione di risultato nella misura minima del 10%, prevista dall’art. 10 del CCNL del 31/03/1999, per non incorrere nel coinvolgimento diretto di questa Sezione nell’amministrazione attiva di competenza dell’Ente interessato, non rientrante nei canoni dalla funzione consultiva demandata alla Corte dei conti e comunque non consentito dalla legge.
Tuttavia, in un’ottica meramente collaborativa, la Sezione ritiene di dover richiamare i principi normativi che vengono in considerazione nel caso in esame, ai quali gli organi dell’ente possono riferirsi al fine di assumere specifiche decisioni nell’esercizio della discrezionalità amministrativa di loro pertinenza, evitando così un eventuale coinvolgimento diretto della Sezione nella sfera dell’amministrazione attiva.
A questo proposito, la Sezione ricorda che l’art.10, comma 3, del citato CCNL del 31.3.1999 stabilisce che la retribuzione di risultato è corrisposta solo a seguito di valutazione annuale positiva, espressa e certificata dal soggetto cui è attribuita tale competenza, dell’attività svolta ed dei risultati conseguiti dal titolare di posizione organizzativa, in relazione agli obiettivi annualmente assegnati allo stesso, nell’ambito dell’incarico affidatogli, come predefiniti nel PEG o degli altri strumenti programmazione adottati dall’ente.
Pertanto, sulla base della disciplina contrattuale, tale particolare compenso non può essere corrisposto nel caso in cui al dipendente non siano stati assegnati, per l’anno di riferimento, specifici obiettivi e risultati da conseguire in relazione all’incarico
di posizione organizzativa di cui si tratta. Di conseguenza, l’assegnazione, in via preventiva, di precisi obiettivi da raggiungere e la valutazione successiva del grado di raggiungimento degli stessi, rappresentano una condizione indispensabile per l’erogazione della retribuzione di risultato (Sezione giurisdizionale per il Veneto, sentenza n.1158/06).
Infatti, il conferimento delle posizioni organizzative o l’erogazione del relativo compenso, avvenuta senza la previa l’individuazione e attribuzione degli obiettivi, rappresenta una evidente elusione della finalità di incentivazione della produttività (che richiede, invece, la preventiva e adeguata programmazione per obiettivi) e costituisce una chiara ipotesi di responsabilità amministrativo-contabile (vedi Sezione III Giurisdizionale Centrale d’Appello, sentenza n. 853/2010).
Ugualmente impedisce l’erogazione della retribuzione di risultato, la mancanza di ogni valutazione o una valutazione non positiva, delle attività e dei risultati conseguiti.
Pertanto, ai fini della concreta possibilità di erogazione della retribuzione di risultato è necessaria un’attenta valutazione delle attività svolte e dell’effettivo conseguimento dei risultati, conseguiti dal titolare di posizione organizzativa, in relazione ai concreti obiettivi annualmente assegnati allo stesso.
Va, infine, ricordato che è comunque esclusa la possibilità di interventi in sanatoria, nel senso cioè dell’adozione dei presupposti necessari previsti dalla disciplina contrattuale solo in via successiva rispetto al momento del riconoscimento e della erogazione della stessa. Non esistono, infatti, norme contrattuali che prevedano una valutazione ed una erogazione retroattiva della retribuzione di risultato, data la specifica funzione attribuita a tale voce retributiva.

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