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Un'idea che non sia pericolosa non merita affatto di essere chiamata idea

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Di seguito tutti gli interventi pubblicati sul sito, in ordine cronologico.
 
 
Di Novella Fabbri (del 25/06/2013 @ 16:14:33, in NOTIZIE DI CONSULENZA IN EVIDENZA, linkato 20959 volte)

È il web 2.0 il luogo dove le aziende devono costruire le nuove relazioni con i consumatori. Solo quelle che sapranno utilizzare correttamente gli strumenti di comunicazione messi a disposizione dalla rete riusciranno a instaurare una relazione di fiducia tra marca e consumatore  in un’ottica di community. Quante coglieranno questa grandiosa opportunità?

L'era digitale disegna il nuovo volto della comunicazione . La crisi e la rete web non lasciano molte speranze per il futuro della carta stampata. Dichiara Daniele Salvaggio, Coordinatore dell’Ufficio Stampa della FERPI, la federazione delle relazioni pubbliche italiana:

L’evoluzione dei media tradizionali e la nascita dei social media, non possono non viaggiare sullo stesso binario, visto che nel loro insieme permettono di raggiungere tutti gli stakeholders di aziende, enti pubblici e associazioni, indipendentemente dal settore in cui operano.

Rifiutarsi di capire la forza comunicativa e globale della rete, snobbare il ruolo di megafono dei migliaia di siti, blog, social network, ritenere che ciò che è in rete sia informazione di serie B e quindi da sottovalutare, sarebbe un grave errore. 

E proprio in questo contesto che alcuni brand sono diventati straordinariamente efficaci nell’engagement dei loro interlocutori. È il caso di Obama, a livello di politica internazionale, e quello della sinergia di alcuni grandi marchi, Gucci, Puma, Bottega Veneta, PPR, GoodPlanet.org, ecc. La rete dunque è lo strumento attraverso cui le persone premiano brand accrescendone la loro reputazione.

Quindi perché non mettere al servizio delle nostre aziende, dei nostri partiti, delle nostre attività, la forza dell’intelligenza collettiva della rete? La questione fondamentale è che occorre imparare ad utilizzare questi canali per creare vantaggio competitivo stabile basato su un’attenta analisi di grandi quantità di informazioni. Il processo di intelligence è il risultato di un lavoro di collezione, valutazioni e comprensioni di una serie di informazioni relative a situazioni e argomenti attuali o potenzialmente rilevanti per l’azienda. Tre sono le parole chiave senza dubbio centrali nelle strategie di comunicazione: ASCOLTARE-MONITORAREPARTECIPARE e CONDIVIDERE.

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Il vigente quadro normativo ha delineato una pluralità di divieti (cfr. art. 76 c.4, del decreto legge 25 giugno 2008, n.112 e ss.mm.ii.), di vincoli e di sanzioni (cfr. art. 1 commi 557 e 557 ter, legge 27 dicembre 2006, 296), ma anche di deroghe (cfr. art. 76 c. 7 – secondo periodo – del decreto legge 25 giugno 2008, n.112 e ss.mm.ii.), volte a garantire agli Enti più virtuosi l’accesso all’istituto del turn over, ancorchè circoscrivendolo al limite percentuale (attualmente) del 40% della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente e comunque riferito a cessazioni/assunzioni a tempo indeterminato.

Per quel che concerne la corretta contabilizzazione delle spese di personale programmate per l’anno 2012, il Collegio rammenta che l’art. 183 del D.Lgs n. 267/2000 prevede che l’assunzione dell’impegno (quale prima fase del procedimento di spesa) presuppone: l’esistenza di un’obbligazione giuridicamente perfezionata, la determinazione del soggetto creditore e la definizione della somma da pagare nel quantum e nel titolo. Inoltre, nel caso specifico contemplato dal secondo comma, lett. a) dell’art. 183 cit., l’approvazione del bilancio comporta l’automatica costituzione dell’impegno di spesa per il trattamento economico tabellare già attribuito al personale dipendente e per i relativi oneri riflessi. Ne consegue che la mera programmazione di assunzione di personale nell’esercizio di riferimento, seppur approvata in sede di bilancio di previsione, non integra la fattispecie d’impegno automatico di cui al citato art. 183 comma 2 lett. a), se ed in quanto riferita ad obbligazioni non ancora giuridicamente perfezionate, per le quali non sussiste ancora alcun rapporto di lavoro con l’Ente.

Il Collegio evidenzia, peraltro, l’esigenza di assicurare la riduzione delle spese di personale “a regime”, dunque anche nel medio periodo in ossequio ad una programmazione dei fabbisogni improntata alla sana gestione finanziaria e ad un efficiente utilizzo delle risorse umane disponibili. Ciò comporta la verifica di una strutturale riduzione degli andamenti di spesa di personale rispetto all’esercizio precedente (per gli enti sottoposti al patto di stabilità). In questo senso si è, da tempo, indirizzata la giurisprudenza della Sezione (parere n. 1041/2010).

Siffatto approdo ermeneutico di principio è stato puntualizzato dalla successiva giurisprudenza contabile (cfr. Sezione regionale di controllo per la Basilicata delibera n. 2 del 23 febbraio 2012), secondo la quale: “ …la programmazione di nuove assunzioni con avvio delle relative procedure determina un “effetto prenotativo” nello stesso anno sulle relative somme ai soli fini del disposto di cui all’art. 1 comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, senza che ciò comporti una prenotazione d’impegno in senso contabile. Ne consegue che quando e se nell’anno successivo le assunzioni verranno concretamente effettuate con impegno delle relative spese, si dovrà tener conto, ai fini del raffronto con le spese dell’anno precedente ai sensi del predetto comma 557, delle spese che seppur non impegnate risultano prenotate nel precedente esercizio …”.

Ne deriva che, nei sopracitati limiti, possono rilevare – ai soli fini del confronto ex art. 1 comma 557 l. n. 296/2006 – le spese “che decorrono” dal momento dell’avvio delle procedure di assunzione, purché la singola procedura di reclutamento sia sfociata nell’assunzione del dipendente quale unitaria concatenazione di atti prodromici all’impegno contabile in senso proprio. Non rilevano, dunque, quale dies a quo della rilevanza “virtuale” della spesa ex art. 1 comma 557 l. n. 296/2006, meri atti programmatori oppure pregresse procedure non conclusesi utilmente per mancanza di aspiranti o per altre ragioni (ed a fortiori per fatto imputabile all’ente medesimo).

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Venendo al merito, la questione interpretativa posta all’attenzione della Sezione è finalizzata a evitare che la riduzione della spesa complessiva del personale 2012, dovuta alla spesa del Segretario comunale, determini, nel confronto con quella complessiva da sostenere nel 2013 (incrementata per effetto di tale causa), lo sforamento del vincolo imposto dall’articolo 1, comma 557, della legge 267/2006 :alla mancanza di un impegno di spesa vero e proprio nel finale dell’esercizio 2012 sopperirebbe, sulla base della prospettazione offerta dal Comune, una prenotazione di impegno volta a sostenere l’intero onere della spesa annuale del segretario comunale.

Il quesito presuppone una previa verifica circa il fatto se la spesa relativa alla figura del Segretario comunale sia annoverabile a tutti gli effetti tra la spesa del personale. Sotto quest’ultimo profilo, la Sezione si era già in precedenza pronunciata (deliberazioni n. 75/2010/PAR e n. 154/2011/PAR), affermando che essa deve essere computata nella spesa del personale, come del resto depone la giurisprudenza di questa Corte (deliberazione Sez. Toscana. n. 20/P/2007).

Il Collegio non ignora peraltro le conseguenze del passaggio degli enti locali con più di mille abitanti dalla disciplina vincolistica cui sono soggetti gli enti minori a quella degli enti soggetti al patto di stabilità (conseguente alle disposizioni di cui all’art. 16, comma 31, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito in legge 14 gennaio 2011, n. 148), su cui questa Sezione si è già espressa con deliberazione n. 98/2012/PAR. In quella sede si era sostenuto, proprio in relazione alla individuazione della disciplina applicabile ad un ente locale nel passaggio dal regime di cui al comma 562 a quello del comma 557 che “….il Comune di Arsiè, con popolazione superiore ai 1.000 abitanti, sia tenuto al rispetto di tutte le disposizioni in materia di patto di stabilità interno vigenti al momento dell’assunzione della nuova unità di personale, ai sensi del comma 31, dell’art. 16 del citato D.L. n. 138/2011…”.

Le coordinate interpretative da cui muove la Sezione sono fondate sulla considerazione dei più incisivi vincoli di spesa ed assunzionali per gli enti minori e per quelli soggetti a patto di stabilita che trova le sue fonti nell’attuale formulazione dell’articolo 76, comma 7, del DL 25 giugno 2008, n. 112, convertito in l. 6 agosto 2008, n. 133 e nell’articolo 1, commi 557 e 562, della legge 27 dicembre 2006, n. 296), ricostruita nella deliberazione delle Sezioni delle Autonomie                              n. 12/SEZAUT/2012/INPR; ma anche sulla oramai condivisa considerazione che “ …la programmazione di nuove assunzioni con avvio delle relative procedure determina un “effetto prenotativo” nello stesso anno sulle relative somme ai soli fini del disposto di cui all’art. 1 comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, senza che ciò comporti una prenotazione d’impegno in senso contabile. Ne consegue che quando e se nell’anno successivo le assunzioni verranno concretamente effettuate con impegno delle relative spese, si dovrà tener conto, ai fini del raffronto con le spese dell’anno precedente ai sensi del predetto comma 557, delle spese che seppur non impegnate risultano prenotate nel precedente esercizio …” (Sezione regionale di controllo per la Basilicata, delibera n. 2 del 23 febbraio 2012, Sezione regionale di controllo della Campania, deliberazione n. 253/2012/PAR).

La figura del segretario comunale, purtuttavia, sfugge normalmente alle logiche della programmazione delle assunzioni, sia perché la sua presa di servizio nei comuni di piccolissime dimensioni avviene assai spesso dopo la sua assunzione in ruolo effettuata (non già dal Comune ma) dal Ministero dell’Interno, sia perché sovente concorre con il fenomeno assai frequente del convenzionamento o lo scavalco nei piccoli comuni: di talché la spesa relativa subisce oscillazioni non marginali da un anno all’altro.

in relazione alla corretta contabilizzazione delle spese di personale programmate per l’anno 2012, il Collegio, pur non ignorando che l’art. 183 del D.lgs. n. 267/2000 prevede che l’assunzione dell’impegno (quale prima fase del procedimento di spesa) presuppone l’esistenza di un’obbligazione giuridicamente perfezionata, la determinazione del soggetto creditore e la definizione della somma da pagare nel quantum e nel titolo, è ben consapevole che un’interpretazione rigorosa della normativa citata determinerebbe il rischio di compromettere la possibilità di realizzare le facoltà assunzionali che – nei termini e limiti innanzi precisati – è riconosciuto e garantito ex lege (questa Sezione deliberazione n. 403/2012/PAR).

Osserva peraltro il Collegio, che il citato principio di diritto volto alla prenotazione dell’impegno relativo risulta pienamente in linea con la ratio della normativa di riferimento, anche nell’ipotesi della spesa del Segretario comunale. Il sopra esposto principio viene ad essere corroborato nella fattispecie sottoposta all’esame della Collegio dal fatto che il segretario comunale ha con l’ente locale un rapporto di servizio ma non un rapporto di lavoro dipendente, che intercorre invece con lo Stato attraverso il Ministero dell’Interno (mentre in precedenza tale rapporto di lavoro intercorreva con l’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali, ente pubblico istituito dall’art. 17, comma 76, della legge 15 maggio 1997, n. 127, e soppresso dall’art.7, comma 31 ter, della legge 30 luglio 2010, n. 122, di conversione del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, che ha trasferito la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali al Ministero dell’Interno).

Rileva quindi la circostanza che la spesa in questione, oltre a derivare da fatti contingenti, scaturisce, come detto, da molteplici fattori assai spesso indipendenti dalla volontà dell’Ente .

Di talché, come rilevato già in precedenza da questa Sezione, Ai fini della verifica del rispetto del vincolo posto dalla legge deve necessariamente prescindersi dalla valutazione circa la precarietà o meno della copertura del posto del Segretario: ciò che rileva è la figura in quanto tale , per la sua indefettibilità evidenziata tra l’altro non solo dalla previsione dell’art. 97 del TUEL (e in particolare il compito di assistenza agli organi), ma anche dalla stessa circostanza (..) secondo cui in caso di mancata nomina viene comunque inviato un Segretario, seppur in disponibilità (ai sensi di quanto, non a caso, stabilito dalle norme contenute nel Dpr 465/1997, e segnatamente dall’art.19) (deliberazione n. 154/2011/PAR).

La circostanza secondo cui tale spesa, sia pure in un‘ottica complessiva di matrice vincolistica che tende alla sua diminuzione,  debba essere comunque garantita, rafforza ancora di più la conclusione sopra riportata, alla luce tra l’altro delle rinnovate funzioni attribuite alla figura del Segretario comunale e a seguito in particolare del D.lgs. 190/2012 che individuano, di norma, in tale figura l’organo responsabile della prevenzione della corruzione e di fondamentali compiti di programmazione e vigilanza.

Ciò non toglie comunque che “Il Comune deve adottare tutte le possibili forme organizzative che consentono il rispetto del contenimento della spesa del personale, in primo luogo, cercando una forma di collaborazione del segretario comunale che contenga per quanto è possibile la spesa ed eventualmente riducendo altre spese di personale.” (delibera Sez. Lombardia n. 1047 del 13.11.2010 ).

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Il Collegio preliminarmente ritiene necessario richiamare la normativa attualmente vigente in tema di contenimento della spesa di personale degli enti minori. Come noto, infatti, gli enti locali tenuti al rispetto del patto di stabilità devono contribuire al raggiungimento dei saldi di finanza pubblica conseguendo l’obiettivo assegnato (artt. 31 della Legge 183/2011).

L’osservanza delle disposizioni che introducono detti vincoli “che costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione” si pone come necessario presupposto per poter esercitare legittimamente le facoltà assunzionali nell’anno successivo (art. 76, comma 4, del D.L. n. 112/2008, art. 1, comma 119, lett. c), della legge n. 220/2010 – legge di stabilità per il 2011, art. 7, commi 2 e ss. D.lgs 149/2011 e, da ultimo, art. 31, commi 26, 28 e 30 della Legge 183/2011- Legge di stabilità 2012).

A detto vincolo primario, per gli enti soggetti al patto, si accompagna l’osservanza dell’obbligo di riduzione tendenziale della spesa del personale disposto dall’articolo 1, comma 557 della Legge 27 dicembre 2006 n. 296 (di seguito Legge 296/2006), comma da ultimo modificato dall’art. 14, comma 7, del D.L.78/2010, da attuarsi mediante il contenimento della dinamica retributiva ed occupazionale con “azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia ” (art. 1 comma 557 e 557 bis della legge 296/2006). La violazione di detto obbligo di riduzione viene ora sanzionata dal comma 557-ter del medesimo articolo 1, con il divieto di assunzioni nell’esercizio successivo, divieto al quale è soggetto l’ente inadempiente.

Diversamente, come nel caso in specie, per gli enti non tenuti all’osservanza del patto di stabilità (cosiddetti enti minori) il concorso all’obiettivo finanziario di contenimento della spesa del personale è richiesto dall’art. 1, comma 562, prima parte, della richiamata Legge 296/2006, laddove si prevede che “per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell’anno 2008” (nuovo anno di riferimento, che sostituisce il 2004, in conseguenza della modifica al comma 562 apportata dall’articolo 4-ter, comma 11, del D.L. 2 marzo 2012 n. 16 convertito in legge 26 aprile 2012 n. 44) (cfr. compiutamente Sezione delle autonomie deliberazione n.12/2012/INPR).

La sezione, sul punto, deve rilevare come il legislatore non si sia preoccupato di prevedere la disciplina di eventuali effetti critici sulla modalità di calcolo della spesa del personale ai fini del rispetto del nuovo limite, conseguenti ad una mera modifica testuale della norma. La modifica, infatti, è intervenuta, in corso d’esercizio 2012 e con una programmazione della politica del personale da parte degli enti locali già avviata. E’ dato evidenziare, infatti, che nell’anno 2012, ed a seguito dell’entrata in vigore della disposizione modificatrice, gli enti si sono trovati in situazioni contingenti ove, nella maggior parte dei casi, il rispetto del nuovo limite di spesa appariva dipendere da circostanze slegate da una effettiva capacità di programmare una spesa del personale in linea con i vincoli imposti dal legislatore. A titolo esemplificativo si evidenzino le seguenti situazioni che possono aver influenzato la spesa del personale degli enti: una eventuale cessazione avvenuta nel corso del nuovo anno di riferimento temporale (2008); mobilità di personale concessa nel corso dell’anno 2008; richieste di part time accordate o riespansione del rapporto di lavoro a full time, in quell’anno o negli anni successivi. Tutte vicende legate alla gestione del personale che possono aver determinato riduzioni o aumenti di spesa che, se programmabili e ammissibili con riferimento ai valori 2004, di fatto rendono difficile, in relazione al modificato riferimento temporale, una compatibilità con il nuovo livello di spesa legato alle risultanze dell’anno 2008.

La mancata previsione di una disciplina intertemporale che consenta agli enti di modulare il loro riallineamento al nuovo limite di spesa espone dunque le amministrazioni ad effetti difficilmente programmabili laddove le politiche del personale per gli anni risalenti al 2012 ed anche per i primi mesi dello stesso anno sono state improntate al rispetto delle disposizioni allora vigenti anche, se poi i consequenziali effetti sulla spesa, hanno assunto carattere di stabilità incidendo sul bilanci dell’ente nella specifica posta dell’intervento 1, a valere anche per gli esercizi finanziari futuri.

La questione prospettata dal comune di fratta Polesine si pone esattamente nell’alveo delle problematiche evidenziate, posto che la spesa di personale sforata (in relazione al valore riscontrato nel 2008) a seguito della riespansione a tempo pieno di un rapporto di lavoro a tempo parziale, è avvenuta nel corso dell’anno 2011: in un anno nel quale il limite di contenimento era normativamente fissato nel 2004 e su tale dato l’ente aveva valutato la possibilità di concedere la riespansione del rapporto senza superare (come evidenzia l’ente) il limite di spesa sostenuta nell’anno di riferimento.

L’obiettivo al quale deve tendere un Ente che si trovi in questa situazione è quello di impegnare a titolo di spesa di personale un importo non superiore a quello impegnato nel 2008 “ma è evidente che ciò è possibile solamente se l’Ente ha margini di discrezionalità nella decisione di impegnare singole spese (in via esemplificativa: utilizzo di forme di lavoro temporaneo, prestazioni di lavoro straordinario, trattamento accessorio).

Laddove, al contrario, le singole spese risultino da atti non modificabili in base a scelte discrezionali dell’Ente (ad esempio perché collegate a rapporti di lavoro a tempo indeterminato o a tempo determinato in corso di esecuzione) è evidente che l’Ente non potrà intervenire per conseguire con immediatezza l’obiettivo”. (cfr. sezione di controllo per la regione Piemonte deliberazione n. 288/2012/PAR).

La Sezione, condivide la considerazione della Sezione piemontese sopra richiamata anche perché nel caso prospettato dal comune di Fratta Polesine viene in evidenza un ulteriore circostanza che è quella in base alla quale lo sforamento della spesa del 2008 è stato causato dalla riespansione da part time a full time di contratto di lavoro a tempo indeterminato di un impiegato comunale di categoria C.

In particolare, questa Sezione, seppure con riferimento all’applicazione della normativa vincolistica per gli enti soggetti al Patto, ha in passato affermato che “a fronte di un’attività normativamente consentita <l’assunzione di personale in regime di deroga>, l’ente non può subire delle preclusioni introdotte da una normativa entrata in vigore successivamente, “essendo ciò contrario al canone della ragionevolezza ed in contrasto con “l’esigenza di garantire il principio generale di non contraddizione all’interno dell’ordinamento giuridico” (deliberazione n. 287/2011/PAR).

Detto principio, a parere del Collegio, è applicabile anche nel caso in specie laddove l’ente all’atto della riespansione del rapporto di lavoro a full time ha comunque rispettato i limiti di spesa che facevano riferimento, al tempo, ai valori del 2004. Ma vi è di più.

Questa stessa Sezione proprio in materia di legittima riespansione del rapporto di lavoro da tempo parziale al tempo pieno, di recente ha affermato che il richiamato principio “di coerenza dell’ordinamento giuridico, dovrebbe ritenersi applicabile agli adempimenti necessitati, in generale, ovvero all’adempimento di obblighi giuridici rispetto ai quali non residui, in capo all’Ente, alcun margine di autonoma determinazione”.

Il Collegio, infatti, in relazione alla richiesta di un parere in merito al rapporto tra il diritto riconosciuto dall’art. 4 del CCNL del Comparto Regioni – Autonomie Locali del 14.9.2000 ai dipendenti in regime di part-time, di ottenere la riconduzione del rapporto alle condizioni originarie (full-time) e l’obbligo in capo all’ente di contenimento e di riduzione della spesa di personale, ha evidenziato che detto diritto alla riespansione non trova un substrato solo contrattuale ma, anche normativo. Stabilisce infatti l’art. 6, comma 4, del D.L. n. 79/1997, conv. dalla Legge n. 140 del 1997, tutt’oggi in vigore, che i dipendenti del settore pubblico che abbiano trasformato il rapporto da tempo pieno a tempo parziale “hanno il diritto di ottenere il ritorno al tempo pieno alla scadenza di un biennio dalla trasformazione nonché alle successive scadenze previste dai contratti collettivi. La trasformazione del rapporto a tempo pieno avviene anche in sovrannumero, riassorbibile con le successive vacanze”.

In base a dette considerazioni in quella sede il Collegio aveva conclusivamente affermato che “….ove ricorrano tutti presupposti previsti dalla legge (ovvero dalla contrattazione collettiva), l’ente non può non dar seguito alla richiesta del dipendente di riconduzione del rapporto di lavoro alle modalità originarie, anche nell’evenienza in cui tale comportamento obbligato conduca ad un aumento della spesa di personale (sul punto, vedasi, deliberazione di questa sezione n. 2/2009/PAR, secondo cui i vincoli finanziari, quale quello imposto dal comma 557, possono incidere solo sulla componente discrezionale della spesa e non su quella vincolata, identificabile, tra l’altro, con i “diritti sorti in base a disposizioni vincolanti, di fonte legale o contrattuale”)”. (questa Sezione, deliberazione n. 106/2013/PAR).

Alla luce di quanto evidenziato, lo sforamento da parte del comune di Fratta Polesine della spesa del personale nel corso del 2012 a seguito al mutamento dell’anno di riferimento del limite di spesa dal 2004 al 2008, in quanto conseguente ad una scelta gestionale in linea, nel momento in cui è stata assunta (2011), con i parametri vincolistici allora vigenti (art. 1, comma 562 nella formulazione anteriore all’attuale), non può determinare effetti preclusivi ne sanzionatori a carico dell’ente. Ciò, a maggior ragione, laddove, come sembra delinearsi nel caso in specie, dette scelte gestionali sono da ricondurre all’adempimento di disposizioni normative nonché contrattuali (art. 6, comma 4, del D.L. n. 79/1997, conv. dalla Legge n. 140 del 1997 ed art. 4 del CCNL del Comparto Regioni – Autonomie Locali del 14.9.2000). (cfr. questa sezione deliberazione n. 106/2013/PAR citata).

Tuttavia, l’ente, dal momento dell’entrata in vigore del co. 11 dell’art. 4 ter del D.L. n. 16, conv. dalla legge n. 44 del 2012 (2 marzo 2012), è tenuto ad indirizzare tutte le scelte discrezionali in materia di spesa di personale, anche ricorrendo a diverse modalità organizzative dei servizi (sia interne all’Ente che esterne, applicando le previsioni contenute nell’art. 14, co. 27 e segg. del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, conv. dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, come modificata ed integrata dall’art. 19 del D.L. 6 luglio 2012, n. 95, conv. dalla legge 7 agosto 2012, n. 135), ad una riduzione di “detta tipologia di spesa entro il limite di quella impegnata nel 2008 in modo da assicurare, quanto prima possibile, l’osservanza dell’art. 1, co. 562 della legge finanziaria per il 2007 nel testo attualmente vigente”. (cfr Sezione regionale di controllo per il Piemonte deliberazione n. 288/2012/PAR citata).

 

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La Sezione è chiamata a stabilire se sia possibile per l’ente locale non conteggiare, nell’ambito della spesa del personale, ai fini del rispetto dei limiti previsti dall’art. 1, comma 557, della legge 296/2006, le assunzioni effettuate per personale appartenente alle c.d. “categorie protette”, di cui alla legge 68/1999, sebbene non ricorra l’ipotesi di assunzione obbligatoria, in quanto la dotazione di personale risulta inferiore a 15 unità.

A questo proposito, la Sezione rileva preliminarmente che l’assunzione di lavoratori, appartenenti alle categorie protette da parte dei datori di lavoro, sia pubblici sia privati, è disciplinata dalla sopra citata legge 68/1999, recante “Norme per il diritto al lavoro dei disabili”. Tale legge, dopo aver definito la categoria delle persone disabili che hanno diritto ad ottenere un posto di lavoro (art. 1), individua, in termini percentuali o assoluti – a seconda del numero delle unità lavorative dell’ente che procede all’assunzione – il numero (cd. quota di riserva) di dipendenti appartenenti alla predetta categoria che devono essere assunti, in via obbligatoria, da parte dei datori di lavoro pubblici o privati (art. 3). Tale obbligo non sussiste nel caso in cui il numero delle unità lavorative sia inferiore a quindici.

Con specifico riferimento alle assunzioni obbligatorie da parte delle Pubbliche Amministrazioni, l’articolo 35, comma 2, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 prevede le modalità attraverso le quali avvengono le assunzioni obbligatorie (chiamata numerica alle liste di collocamento, previa verifica della compatibilità della invalidità con le mansioni da svolgere). Tale disciplina è applicabile anche gli enti locali in virtù dell’articolo 88, comma 1, Tuel che estende al personale dei predetti enti le disposizioni del d.lgs. 165/2001.

Per costante interpretazione della giurisprudenza consultiva della Corte (vedi deliberazioni di questa Sezione n. 94/2007 e 287/2011/PAR, ma anche da ultimo Sezione Emilia Romagna, deliberazione n. 60/2013), suffragata anche da circolari e note ministeriali (vedi MEF, Ragioneria Generale dello Stato, circolare n. 9/2006, Dipartimento della Funzione pubblica, circolare n. 6/2009 e nota n. 11786 del 22 febbraio 2011), le spese sostenute dall’ente locale per il personale appartenente alle c.d. “categorie protette” vanno escluse dal computo della spesa di personale, ai fini del rispetto dei limiti imposti dalla normativa in vigore.

Tuttavia, è stato sempre ribadito e precisato che tale esclusione opera esclusivamente nei confronti del personale appartenente alle categorie protette rientranti nell’obbligo assunzionale, cioè solo in riferimento al personale assunto nell’ambito della percentuale d’obbligo o quota di riserva, stabilita dal legislatore in funzione del numero dei dipendenti dell’ente procedente. La ratio di tale esclusione dal computo della spesa di personale, deve ravvisarsi nell’obbligatorietà di tali assunzioni, che non lasica margini di discrezionalità al datore di lavoro.

A questo riguardo giova ricordare che la mancata copertura della quota d’obbligo riservata alle categorie protette, è espressamente sanzionata sul piano penale, amministrativo e disciplinare, secondo quanto previsto dall’art. 15, comma 3, della legge 68/1999.

Risulta evidente, pertanto, che l’assunzione di personale appartenente alle categorie protette effettuata in eccedenza alla quota di riserva o in assenza dello specifico obbligo previsto dal legislatore, rientra nel computo delle spese di personale, rilevante ai fini del rispetto dei vincoli di finanza pubblica, ed in particolare di quelli di cui all’art. 1, commi 557 e ss , della legge 27 dicembre 2006, n. 296.

 

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È illegittimo il decreto con il quale il Sindaco, in dichiarata applicazione del principio di rotazione degli incarichi dirigenziali, ha trasferito l’architetto capo del Settore urbanistica e l’ingegnere capo del Settore Lavori Pubblici a dirigere, rispettivamente, il Settore affari generali e la polizia municipale. Infatti, è certamente vero che, a seguito della riforma del pubblico impiego del 1993, sul dirigente incombe una responsabilità di tipo manageriale, ossia legata ad una valutazione complessiva dei risultati conseguiti della struttura che egli dirige in relazione agli obiettivi periodicamente fissati dagli organi di direzione politica dell’ente, ma è anche vero che l’imputazione della responsabilità presuppone di necessità che il dirigente sia posto in condizione di poter controllare l’operato dei funzionari adibiti alla struttura. Si ricordi, fra l’altro, che proprio nell’organizzazione degli enti locali le deliberazioni consiliari e giuntali debbono essere munite del parere di regolarità tecnica rilasciato dal dirigente del settore competente, dal che discendono rilevanti conseguenze in termini di responsabilità amministrativo-contabile (art. 53 legge 142/1990). Ma, per fare un esempio banale, si pensi alla deliberazione con cui la giunta approva il progetto di un’opera pubblica: su tale delibera deve esprimere il parere di regolarità tecnica il dirigente dell’ufficio lavori pubblici, il quale deve essere in grado di “leggere” gli elaborati tecnici predisposti dall’ufficio. Fra l’altro, le stesse norme invocate dal comune, pur prevedendo il criterio della rotazione degli incarichi, fanno salve quelle mansioni per il cui svolgimento sia richiesto il possesso di specifiche professionalità e, soprattutto, di titoli di studio e/o abilitazioni particolari (oltre all’art. 19 del d.lgs. 29/1993, si veda proprio l’art. 26, comma 2, del regolamento comunale sulla mobilità e le progressioni dei dipendenti). Sotto questo profilo, non c’è dubbio alcuno sul fatto che l’ingegnere e l’architetto debbono essere in possesso di abilitazione rilasciata a seguito del superamento del c.d. esame di Stato (vedasi gli artt. 4 e 62 del r.d. 2537/1925). Tornando poi al criterio della rotazione degli incarichi, è certamente vero che un dirigente in possesso della laurea in giurisprudenza può essere chiamato indifferentemente a dirigere l’Ufficio affari generali o l’Ufficio contratti o il Settore pubblica istruzione e servizi sociali o financo il Settore urbanistica o la polizia municipale; ciò in quanto il corso di laurea in giurisprudenza impartisce allo studente nozioni che sono in qualche modo trasversali ai settori sopra indicati. Ma non è vera la reciproca, in quanto un ingegnere o un architetto non dispongono certo della preparazione più adeguata per dirigere settori in cui sono preponderanti i profili giuridico-amministrativi e del tutto assenti quelli tecnici. Ma, in ogni caso, il discorso non regge quando, al fine di realizzare il principio di rotazione, l’ente destina i dirigenti in possesso di specifiche abilitazioni professionali a dirigere settori in cui tali professionalità non possono emergere in alcun modo e, per converso, pone a capo dei settori tecnici dirigenti in possesso di lauree afferenti le discipline umanistiche. In questo senso si realizza un evidente depauperamento delle risorse umane di cui l’ente dispone. E non si deve nemmeno dimenticare che la rotazione non è sostanzialmente praticabile nei comuni di più ridotte dimensioni, nei quali solitamente sono presenti in organico solo un ragioniere (il quale deve evidentemente essere posto a capo del settore finanziario) e un tecnico diplomato o laureato (il quale si deve occupare dei settori ll.pp., protezione civile, urbanistica, ecc.).

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Secondo ormai consolidati orientamenti assunti dalla Magistratura contabile in tema di pareri da esprimere ai sensi dell’art.7, comma 8, della legge n.131 del 2003, occorre verificare in via preliminare se la richiesta di parere presenti i necessari requisiti di ammissibilità, sia sotto il profilo soggettivo, con riferimento alla legittimazione dell’organo richiedente, sia sotto il profilo oggettivo, concernente l’attinenza dei quesiti alla materia della contabilità pubblica, in ottemperanza a quanto espressamente previsto dalla legge.

Nel caso in esame, la richiesta di parere si appalesa ammissibile sotto il profilo soggettivo, in quanto formulata dal Sindaco del comune interessato, per il tramite del Consiglio delle Autonomie.

In relazione al requisito oggettivo, la Sezione deve preliminarmente accertare se la richiesta di parere sia ascrivibile alla materia della contabilità pubblica, nonchè se sussistano o meno i requisiti di generalità ed astrattezza, unitamente alla considerazione che il quesito non può implicare valutazioni inerenti i comportamenti amministrativi da porre in essere, ancor più se connessi ad atti già adottati o comportamenti espletati. Inoltre occorre verificare se l’oggetto del parere riguardi o meno indagini in corso della procura regionale od eventuali giudizi pendenti innanzi alla Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti, ovvero presso la magistratura penale, civile o amministrativa.

Nel caso in esame, la richiesta di parere può ritenersi ammissibile da un punto di vista oggettivo.

Il Collegio, inoltre, valuta la questione suscettibile di risposta, tale da garantire uniformità di indirizzo e ponderazione di tutti gli interessi coinvolti, senza necessità di investire la Sezione delle autonomie ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. n.174/2012, convertito con modificazioni in legge n.213/2012.

Nel merito, l’art. 3bis comma 6 d.l. 138/2011, convertito in L. 18/2011, introdotto dall’art. 25, comma 1, lett. a) del d.l. 1/2012, convertito in L. 27/2012 stabilisce che le società “

affidatarie in house adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di cui al comma 3 dell’articolo 35 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonché delle disposizioni che stabiliscono a carico degli enti locali divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, 3 contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitarie e per le consulenze anche degli amministratori“.

L’art. 4, comma 11, del d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012 stabilisce che le società controllate direttamente o indirettamente dalle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, che abbiano conseguito nell’anno 2011 un fatturato da prestazione di servizi a favore di pubbliche amministrazioni superiore al 90 per cento dell’intero fatturato, sono sottoposte alla limitazione per la quale “

A decorrere dal 1° gennaio 2013 e fino al 31 dicembre 2014 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti delle società (omissis), ivi compreso quello accessorio, non può superare quello ordinariamente spettante per l’anno 2011“.

La norma in questione non fa altro che applicare alle società partecipate un divieto di contenuto analogo già esistente per le amministrazioni pubbliche, ivi inclusi gli enti locali, riproducendone gran parte del contenuto; in particolare, l’art. 9, comma 1, del d.l. n. 78/2010, convertito dalla L. n. 122/2010 recita: “Per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non può superare, in ogni caso, il trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010, al netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica retributiva, ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali arretrati, conseguimento di funzioni diverse in corso d’anno, fermo in ogni caso quanto previsto dal comma 21, terzo e quarto periodo, per le progressioni di carriera comunque denominate, maternità, malattia, missioni svolte all’estero, effettiva presenza in servizio, fatto salvo quanto previsto dal comma 17, secondo periodo, e dall’ articolo 8, comma 14“.

I principi interpretativi intervenuti in merito a quest’ultima norma possono ritenersi validi anche in riferimento alla norma di cui all’art. 4, comma 11 sopra riportato, di analogo contenuto ma destinate alle società partecipate. In particolare, le Sezioni Riunite della Corte dei conti, con deliberazione n. 27 del 24 ottobre 2012 resa in funzione nomofilattica, hanno avuto modo di precisare, in riferimento alla ratio delle limitazioni contenute nell’intero art. 9 del d.l. n. 78/2010, convertito dalla L. n. 122/2010, che le norme finanziarie in esame, al fine di contenere la spesa pubblica per esigenze di stabilità economico finanziaria della nazione, rispondono, tutte, alla “logica di congelare la dinamica retributiva del pubblico impiego per il triennio 2011-2013, dettando una disciplina vincolistica che non ammette deroghe in virtù del coordinamento della finanza pubblica aggregata e dell’eccezionalità della crisi finanziaria che avvolge l’attuale ciclo economico“. Le stesse Sezioni Riunite in funzione nomofilattica, con deliberazione n. 56 del 2 novembre 2011, facendo proprie le conclusioni dell’’IGOP, circolare n. 12 /2011, del 15 aprile 2011, registrata alla Corte dei Conti il 14 giugno 2011, rappresenta che per “trattamento economico complessivo, sulla base di una lettura sistematica dell’articolo 9 di 4 cui sopra, vanno considerate, oltre al trattamento fondamentale (stipendio, tredicesima, IIS ove prevista, Ria ove spettante), le componenti del trattamento accessorio aventi carattere fisso e continuativo (indennità di amministrazione, retribuzione di posizione fissa e variabile, indennità pensionabile, indennità operative, importo aggiuntivo pensionabile, ecc.) (…)”.

Gli aumenti retributivi dovuti ai rinnovi contrattuali costituiscono proprio il segmento di spesa che le norme di cui si discute intendono colpire; difatti, con la norma di cui all’art. 4, comma 11 citato, e di cui all’art. 9 comma 1 citato (per le amministrazioni pubbliche) si intende cristallizzare la spesa di personale, mediante il blocco del trattamento economico ordinario del personale, riferendosi a quelle componenti della retribuzione, siano esse attinenti al trattamento fondamentale che al trattamento accessorio, che hanno carattere fisso e continuativo e appare chiaro che l’incremento retributivo dovuto ad un rinnovo contrattuale abbia tali caratteristiche.

In conclusione non appare possibile, a decorrere dal 2013, erogare al personale della società partecipata le somme derivanti da un rinnovo contrattuale della categoria di appartenenza in virtù del divieto di cui all’art. 4, comma 11 del d.l. n. 95/2012, convertito dalla L. n. 135/2012.

Nelle sopra esposte considerazioni è il parere della Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per la Toscana – in relazione alla richiesta formulata dal Consiglio delle autonomie con nota prot. n. 6475/1.13.9 del 10 aprile 2013.

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A dire il vero, il quesito posto dal Comune di Predore non appare del tutto chiaro. Ci si riferisce, comunque, all’interpretazione dell’art. 9 comma 2bis della legge n. 122/2010, con riferimento alla retribuzione spettante a personale dipendente a cui sono state attribuite posizioni organizzative.

Questa Sezione ha già avuto modo di fornire pareri sulla materia.

Il Comune richiedente potrà, quindi, fare riferimento anche ai precedenti pareri n. 59/2012, n. 423/2012, n. 489/2012, n. 1/2013, n. 49/2013.

Il comma 2-bis dell’art. 9 del D.L. n. 78/2010, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, Legge 30 luglio 2010, n.122, così stabilisce: “A decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio”.

Il testo della norma è chiaro e non può creare alcun dubbio.

Nel parere n. 59/2012 si legge: ” viene, in sostanza, introdotto un tetto all’ammontare complessivo delle risorse destinate alla contrattazione decentrata, escludendo, quindi, qualsiasi possibilità di alimentazione automatica del fondo”.

Il parere n. 49/2013 così conferma: “l’art. 9 comma 2 bis è una disposizione che, in via di principio, non sembra ammettere deroghe o esclusioni, in quanto la regola generale, voluta dal legislatore, è di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa, destinati alla generalità dei dipendenti dell’ente pubblico.”

Il riferimento all’anno 2010 è quindi ineludibile.

La circ. M.E.F. n. 12 del 15 aprile 2011, non fa che indicare la corretta applicazione relativa all’art. 9 del D.L. n. 78/2010, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, Legge 30 luglio 2010, n.122. Detta circolare interpreta l’esecutività di tutto l’art. 9, riferendosi ad ogni singolo comma, compreso il comma 2-bis ( il cui commento è da mettere in relazione con quanto scritto circa il comma 1).

Il comma 2 bis, dunque, dovrà essere applicato tenendo conto, quale elemento integrativo, di quanto enunciato dalla circolare.

Non si intravede infatti, alcuna discrasia applicativa tra il testo della norma di cui in parola e quello contenuto nella citata circolare M.E.F.

Detto questo in linea di principio, “si deve ritenere che nel calcolo dell’ammontare complessivo delle risorse previste per il trattamento accessorio, tanto per la definizione del limite (totale del 2010), tanto per il computo del monte dell’anno di riferimento, si deve tenere conto solo delle somme rinvenienti dal fondo per la contrattazione decentrata e non di quelle attinte direttamente dal bilancio.”

E’ da ritenere che le retribuzioni derivanti dall’attribuzione di posizioni organizzative facciano capo direttamente al bilancio del Comune.

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