Consulenza aziendale e manageriale

Consulenza Creativa di Impresa

Un'idea che non sia pericolosa non merita affatto di essere chiamata idea

Oscar Wilde
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 Consulenza online gratuita... di Gianfranco Modica

Di seguito tutti gli interventi pubblicati sul sito, in ordine cronologico.
 
 

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Deve essere premesso che il sindacato ricorrente, sulla base dei CCNL dell’area comparto sanità e dell’area della dirigenza medica, ha partecipato alla trattativa con la parte pubblica volta a definire, per quanto riguarda l’Azienda Ospedaliera S. Carlo di Potenza: a) i fondi, con le relative quote, da destinare, per il miglioramento delle attività aziendali, alla dirigenza medica e alla dirigenza SPTA; b) la percentuale di fondo da destinare alla remunerazione della quota di budget e della quota progetti. In particolare, nella riunione del 9/5/12 (verbale n.2 richiamato nella delibera di approvazione), per quanto riguarda i criteri di distribuzione del fondo di produttività per l’anno 2012 era stato stabilito che il 30% del fondo sarebbe stato utilizzato per finanziare progetti ritenuti prioritari dalla Direzione destinando la parte rimanete al budget. Il direttore amministrativo in tale sede aveva pure informato i sindacati che sarebbero stati scelti, tra i progetti obiettivo presentati, quelli in linea con gli obiettivi indicati dalla Regione (richiamati nelle premesse della delibera) poiché in tal modo quest’ultima avrebbe potuto accedere a risorse aggiuntive del F.S.R.

Tanto premesso, risulta evidente che, in sede di accesso alla delibera direttoriale di approvazione dei progetti obiettivo per l’anno 2012, il sindacato ricorrente non può pretendere -con particolare riferimento all’allegato 3, costituito dalle schede dei progetti e dai progetti obiettivo presentati dalle diverse unità operative approvati (o meno) dall’amministrazione- di conoscere i nominativi del personale dipendente impegnato negli stessi poiché ciò eccede le finalità (sicuramente in sè legittime e, anzi, riconducibili ai compiti istituzionale d’un sindacato presente nell’azienda in questione) di verifica sul se e sul come i sopramenzionati criteri (oggetto di trattativa con la controparte datoriale) sono stati rispettati, sia dal punto di vista strettamente finanziario e sia sotto il profilo più spiccatamente organizzativo. Le schede riepilogative allegate alla delibera riportano, per ciascun progetto, i contenuti del progetto, gli obiettivi, i tempi, i costi, gli altri indicatori numerici nonché il profilo (appunto) organizzativo del progetto che ovviamente comprende l’indicazione delle unità operative o delle strutture coinvolte e il numero di unità di personale impegnate con la corrispondente qualifica e articolazione di appartenenza. Trattasi, come già si è detto, d’una completa radiografia di ciascun progetto obiettivo approvato, attraverso il quale il sindacato ben può svolgere la propria funzione di controllo sulle modalità con cui si intendono spendere i fondi destinati a tale segmento dell’attività aziendale senza pregiudizio alcuno riconducibile alla non conoscenza dei nominativi in questione.

Del resto, la “ratio” di fondo di tale conclusione è la medesima che, sotto il distinto, benchè collegato, profilo delle norme di protezione dei dati personali, percorre le disposizioni richiamate dall’amministrazione, in particolare l’art. 11 del d. lgs. n.196/03 che, in tema di modalità del trattamento e requisiti dei dati personali, impone (lett. d) che gli stessi siano pertinenti, completi e “non eccedenti” rispetto alle finalità per le quali sono raccolti o successivamente trattati. In questa falsariga, giova anzi ricordare che le linee guida del Garante per la protezione dei dati personali (deliberazione del 14/6/07 richiamata nel provvedimento n.431 del 20/12/12 che nega la trasmissione di nominativi relativamente alle ore di straordinario svolte), al punto 5.2 (rapporti con le organizzazioni sindacali), autorizzano l’amministrazione a fornire ai sindacati dati numerici o aggregati e non anche quelli riferibili ad uno o più lavoratori individuabili ogni qual volta (come nel caso di specie) manchi una disposizione di contratto collettivo che preveda espressamente che l’informazione sindacale abbia ad oggetto anche dati nominativi del personale per verificare la corretta attuazione di taluni atti organizzativi.

In altri termini -e per stare alle norme di cui all’art. 22 della legge n. 241/90- è avviso del collegio che, anche nel caso delle organizzazioni sindacali, ai fini della valutazione sull’accessibilità o meno d’un documento (o di parti esso) occorre verificare il tipo di interesse perseguito che, ovviamente, deve essere giuridicamente rilevante e di cui il sindacato deve essere direttamente portatore in relazione a ciascuna fattispecie. Nella specie, la richiesta del sindacato istante di conoscere i nominativi del personale predetto sembra invece essere implicitamente preordinata alla tutela di interessi di singoli associati. In quest’ultima ottica poi, anche a voler prendere in considerazione i richiami giurisprudenziali esposti dal ricorrente, c’è da dire che, nella fattispecie, si è in presenza non di una delibera che liquidi ai singoli dipendenti emolumenti o incrementi di natura stipendiale bensì solo di un atto organizzativo di carattere generale che assegna importi destinati alla successiva attuazione dei progetti obiettivo.

 

 

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Si richiama al riguardo quanto affermato dalla Sezione lombarda sopra citata “l’esercizio unificato della funzione implica che sia ripensata ed organizzata ciascuna attività, cosicché ciascun compito che caratterizza la funzione sia considerato in modo unitario e non quale sommatoria di più attività simili. Lo svolgimento unitario di ciascuna funzione non implica necessariamente che la stessa debba far capo ad un unico ufficio in un solo Comune, potendosi ritenere, in relazione ad alcune funzioni, che sia possibile il mantenimento di più uffici in Enti diversi. Ma anche in questi casi l’unitarietà della funzione comporta che la stessa sia espressione di un disegno unitario guidato e coordinato da un Responsabile, senza potersi escludere, in linea di principio, che specifici compiti ed attività siano demandati ad altri dipendenti”. Sezione che ritiene, inoltre non sia sufficiente “che il nuovo modello organizzativo non preveda costi superiori alla fase precedente nella quale ciascuna funzione era svolta singolarmente da ogni Ente. In proposito, una soluzione che lasciasse intravedere un’unificazione solo formale delle attività rientranti in ciascuna funzione e che, di fatto, permettesse a ciascun Ente di continuare a svolgere con la sua organizzazione ed ai medesimi costi i compiti inerenti alla funzione non risponderebbe all’obbligo previsto dall’art. 14, co. 27 e segg. del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, come modificato e integrato dal citato art. 19 del d.l. n. 95, conv. dalla legge n. 135 del 2012”.

Se quanto premesso non esclude quindi la possibilità di conferire una posizione organizzativa nei modi indicati nella richiesta di parere, nel rispetto dei principi ermeneutici appena citati, occorre però ricordare che nella medesima richiesta si evidenzia che il modello organizzativo prescelto con la convenzione è quello della delega al comune capofila (Sarzana) che svolgerà il servizio associato mediante la propria struttura organizzativa anche per conto e nell’interesse dell’Ente minore, secondo quanto stabilito nella convenzione medesima relativamente ai rapporti finanziari intercorrenti tra i due comuni nonché alla compartecipazione in termini di risorse e personale da parte del comune minore.

Pertanto affinché la posizione organizzativa venga mantenuta nei termini evidenziati nella richiesta di parere occorre non solo il rispetto dei principi più volte richiamati sopra ma anche che il dipendente del comune minore sia realmente inquadrato nell’apparato organizzativo che gestirà il servizio associato (in tal senso si può richiamare l’art.14 del CCNL 22 gennaio 2004 con specifico riguardo al comma 7) con compiti di responsabilità che giustifichino l’attribuzione della predetta posizione organizzativa.

Per ciò che concerne la seconda parte del quesito, l’esatta allocazione delle risorse destinate a compensare l’eventuale posizione organizzativa è materia che rientra nell’ambito della Contrattazione collettiva e dell’interpretazione delle norme medesime che, per giurisprudenza contabile consolidata, non rientra tra le materie su cui le Sezioni di controllo possono esprimere pareri.

Infine, occorre ricordare che qualsiasi soluzione dovrà essere adottata nel rispetto di tutte le norme in materia di contenimento della spesa pubblica prime fra tutte quelle relative alla contrattazione integrativa ed alla spesa del personale.

 

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Le nuove norme in materia di anticorruzione stabiliscono che nelle pubbliche amministrazioni dovrà essere individuato, dall’organo di indirizzo politico amministrativo, il responsabile della prevenzione della corruzione.

Per espressa previsione di legge (art.1, c. 7), negli enti locali il responsabile della prevenzione della corruzione è individuato, di norma, nel segretario, salva diversa e motivata determinazione.

Quanto al soggetto competente alla nomina, tenuto conto dell’attuale assetto di competenze definito dal Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (d.lgs. n. 267/2000), che configura il Sindaco quale organo di indirizzo politico amministrativo, responsabile dell’amministrazione del comune (art. 50 TUEL) e che individua le funzioni del Consiglio comunale in maniera tassativa e circoscritta all’adozione degli atti fondamentali espressamente individuati dall’art. 42 TUEL, si ritiene che il titolare del potere di nomina del responsabile della prevenzione della corruzione vada individuato nel Sindaco.

Pur non prevedendo la legge un termine tassativo per la nomina, in considerazione anche della predisposizione da parte del responsabile e della successiva adozione del Piano triennale della corruzione, è opportuno che le amministrazioni vi provvedano in tempi rapidi.

In tal senso, il Dipartimento della Funzione Pubblica ha emanato la Circolare n. 1/2013 con l’obiettivo di fornire prime indicazioni operative sulle disposizioni contenute nella legge, con particolare riferimento proprio alla figura del responsabile della prevenzione della corruzione.

Quanto ai compiti del responsabile, ai sensi del comma 10 dell’art.1 della legge 190/2012, questi provvede, oltre alla predisposizione del Piano, anche:

a) alla verifica dell’efficace attuazione del piano e della sua idoneità, nonché a proporre la modifica dello stesso quando sono accertate significative violazioni delle prescrizioni ovvero quando intervengono mutamenti nell’organizzazione o nell’attività dell’amministrazione;

b) alla verifica, d’intesa con il dirigente competente, dell’effettiva rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione;

c) ad individuare il personale da inserire nei programmi di formazione.

Relativamente alla previsione di cui alla lett. b), ossia la verifica circa l’effettiva “rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione”, si tratta di una misura la cui applicazione presenta profili di estrema problematicità in relazione alla imprescindibile specializzazione professionale e, dunque, infungibilità di alcune specifiche figure dirigenziali operanti nelle amministrazioni locali; tale misura, poi, si presenta di difficile attuazione nelle amministrazioni di piccole e medie dimensioni nelle quali il numero dei dirigenti/responsabili di servizio è ridotto.

Sarà cura pertanto dell’ANCI, nell’ambito dei tavoli per la definizione delle intese di cui al comma 60 dell’art. 1 della legge n. 190/2012 (cfr. par. 2) farsi portavoce dell’esigenza di individuare regole applicative specifiche per le amministrazioni locali, in relazione alle caratteristiche organizzative e dimensionali delle stesse.

2) La definizione del Piano di prevenzione della corruzione

2.1 La tempistica e le procedure

Le nuove disposizioni (art. 1, c. 8) prevedono inoltre che su proposta del responsabile anticorruzione, entro il 31 gennaio di ogni anno, l’organo di indirizzo politico adotti il Piano triennale di prevenzione della corruzione, curandone la trasmissione al Dipartimento della funzione pubblica.

Quanto al soggetto competente all’adozione di tale atto, si ritiene che lo stesso possa essere identificato con la Giunta che, secondo quanto previsto dall’art. 48 del TUEL, collabora con il Sindaco nel governo del comune e a cui spetta, secondo un criterio di competenza residuale, l’adozione di tutti gli atti rientranti nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al Consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del Sindaco.

In fase di prima applicazione, per effetto dell’art. 34 bis, c. 4 del DL 18.10.2012, n. 179 il termine del 31 gennaio è stato differito al 31 marzo 2013.

Quanto alla tempistica relativa all’adozione del Piano da parte degli enti locali, occorre rammentare che il c. 60 dell’art. 1 della legge in commento ha demandato a specifiche intese, da adottarsi entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge, in sede di Conferenza unificata, la definizione degli adempimenti, con l’indicazione dei relativi termini, da parte degli enti locali, volti alla piena e sollecita attuazione delle disposizioni della legge, con particolare riguardo: “a) alla definizione, da parte di ciascuna amministrazione, del piano triennale di prevenzione della corruzione, a partire da quello relativo agli anni 2013-2015, e alla sua trasmissione alla regione interessata e al Dipartimento della funzione pubblica.

Ad oggi, tali intese non sono state ancora definite. Sarà cura dell’ANCI sollecitare i competenti Ministeri onde procedere all’insediamento dei tavoli tecnici in Conferenza.

Nelle more dell’adozione delle Intese, si suggerisce comunque alle Amministrazioni, in via prudenziale, di avviare il lavoro per la definizione delle Prime Misure in materia di prevenzione alla corruzione; ciò al fine di dare una piena e sollecita attuazione al complesso delle disposizioni recate dalla legge n. 190 ed in considerazione del rilevante apparato sanzionatorio che comunque ricade in capo al responsabile della prevenzione nel caso in cui si verifichi un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato (art. 1, c.12, 13 e 14).

Si rammenta che ai sensi del comma 6 dell’art. 1, ai fini della predisposizione del piano di prevenzione della corruzione, il Prefetto, su richiesta, fornisce il necessario supporto tecnico e informativo agli enti locali, anche al fine di assicurare che i piani siano formulati e adottati nel rispetto delle linee guida contenute nel Piano nazionale approvato dalla Commissione.

Quanto all’iter procedurale, per espressa previsione di legge, il Piano triennale deve essere redatto secondo le indicazioni contenute nel Piano nazionale anticorruzione, che dovrà essere predisposto dal Dipartimento della Funzione Pubblica, secondo linee di indirizzo adottate dal Comitato interministeriale, e sottoposto all’approvazione della CIVIT in qualità di Autorità nazionale anticorruzione.

Ad oggi il Piano Nazionale non è stato predisposto dal Dipartimento della Funzione Pubblica mentre sono state adottate (e disponibili sul sito del Governo) le propedeutiche Linee di indirizzo del Comitato interministeriale (di cui al d.p.c.m. 16 gennaio 2013).

2.2 I contenuti

Nelle more dell’ approvazione del Piano nazionale da parte della CIVIT e della definizione delle Intese di cui al comma 60 dell’art. 1, è opportuno, dunque, che le Amministrazioni definiscano prime misure in materia di prevenzione della corruzione, propedeutiche alla definizione del Piano; a tal fine, le amministrazioni devono innanzitutto far riferimento alle previsioni di legge che definiscono le esigenze cui deve rispondere il Piano.

Si rammenta che, ai sensi del comma 9 dell’art.1, il Piano deve rispondere alle seguenti esigenze:

a) individuare le attività, tra le quali quelle di cui al comma 16 (autorizzazione o concessione; scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi; concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati; concorsi e prove selettive per l’assunzione del personale e progressioni di carriera) nell’ambito delle quali è più elevato il rischio di corruzione, anche raccogliendo le proposte dei dirigenti.

b) prevedere, per le attività individuate ai sensi della lettera a), meccanismi di formazione, attuazione e controllo delle decisioni idonee a prevenire il rischio di corruzione;

c) prevedere, con particolare riguardo alle attività individuate ai sensi della lettera a), obblighi di informazione nei confronti del responsabile, individuato ai sensi del comma 7, chiamato a vigilare sul funzionamento e sull’osservanza del piano;

d) monitorare il rispetto dei termini, previsti dalla legge o dai regolamenti, per la conclusione dei procedimenti;

e) monitorare i rapporti tra l’amministrazione e i soggetti che con la stessa stipulano contratti o che sono interessati a procedimenti di autorizzazione, concessione o erogazione di vantaggi economici di qualunque genere, anche verificando eventuali relazioni di parentela o affinità sussistenti tra i titolari, gli amministratori, i soci e i dipendenti degli stessi soggetti e i dirigenti e i dipendenti dell’amministrazione;

f) individuare specifici obblighi di trasparenza ulteriori rispetto a quelli previsti da disposizioni di legge.

Il citato dato normativo è stato dettagliato e specificato nelle Linee di indirizzo del Comitato interministeriale che individuano i contenuti minimi dei Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione (cfr. par. 5); si sottolinea a tal proposito che, come in esse specificato, le stesse non hanno un carattere stringente ed operativo per gli enti locali ma dovranno da questi essere “recepite e adattate nei propri Piani”.

Pertanto, ciascuna amministrazione nell’adottare le proprie misure in materia di anticorruzione, potrà far riferimento ai contenuti minimi definiti nelle Linee Guida, recependoli e adattandoli alle proprie caratteristiche organizzative e coerentemente con le proprie specificità.

In merito alla concreta attuazione delle misure anticorruzione, è opportuno ricordare che l’attuale assetto legislativo prevede un ruolo molto attivo dei dirigenti in materia di azioni volte alla prevenzione della corruzione.

Secondo le previsioni recate dal novellato art. 16, c. 1, lett. a-bis) del dlgs n. 165/2001, infatti, i dirigenti:

l-bis) concorrono alla definizione di misure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a controllarne il rispetto da parte dei dipendenti dell’ufficio cui sono preposti;

l-ter) forniscono le informazioni richieste dal soggetto competente per l’individuazione delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione e formulano specifiche proposte volte alla prevenzione del rischio medesimo;

l-quater) provvedono al monitoraggio delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione svolte nell’ufficio a cui sono preposti, disponendo, con provvedimento motivato, la rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva.

 

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Da quanto riportato ai punti precedenti non risultano attivati i necessari interventi di concertazione che avrebbero dovuto disegnare criteri e modalità di intervento applicativo delle disposizioni in esame.

Come anticipato, il comma 4 dispone comunque – in maniera assolutamente generica ed indeterminata – che, al 7 aprile 2013, in assenza della ricognizione di cui al comma 1, i soggetti indicati al medesimo comma sono soppressi e che gli atti successivi a tale data sono nulli.

In merito a ciò è quindi opportuno seguire un approccio prudenziale che rimette all’ente locale, nella propria autonomia, l’individuazione dei soggetti di cui al succitato comma 1 dell’articolo 9 del dl 95/2012 s.m.i. e le decisioni del caso.

A tal fine, il presente documento indica una linea interpretativa basata su criteri di ragionevolezza e sistematicità con l’intento di colmare il vuoto regolamentare e perseguire una certa omogenità applicativa.

La prima considerazione da compiere attiene i soggetti interessati dalle norme in questione.

La disposizione riguarda enti, organismi, ecc. che svolgono funzioni fondamentali di cui all’articolo 117 secondo comma lettera p) della Costituzione o funzioni amministrative spettanti a Comuni, Province e città metropolitane ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione.

Ciò unitamente all’espressione “oneri finanziari”, utilizzata dal legislatore che sembra potersi interpretare con riferimento a “forme contributive e sussidiarie di natura continuativa o periodica ovvero a fondo perduto”, circoscrive la portata della norma ai soggetti che svolgono le succitate attività, ricevendo contributi nei termini su indicati.

Pertanto l’ente locale, possibilmente entro il 7 aprile 2013, dovrebbe effettuare – qualora ne abbia – una ricognizione, con specifica delibera, dei soggetti di cui ai periodi precedenti,decidendo se:

a) sopprimerli;

b) accorparli;

c) ridurre gli “oneri finanziari” in misura non inferiore al 20%.

La soppressione può essere disposta per soggetti sui quali l’ente eserciti un controllo esclusivo o quantomeno tale da consentirgli di determinare la fine anticipata, altrimenti problematica.

Considerazioni analoghe valgono per l’opzione di accorpamento, che pare tra l’altro razionalmente possibile solo con riferimento ad enti che presentino caratteristiche similari (natura, funzioni, composizione, ecc.) tali da determinare con l’aggregazione un risultato utile e funzionale.

Di assoluto rilievo risulta la questione dei soggetti ragionevolmente esclusi dall’ambito di applicazione della norma.

4. Esclusioni

Come riportato nella norma, risulterebbero esclusi dall’applicazione delle succitate disposizioni i soggetti che non svolgono funzioni fondamentali o amministrative dei Comuni (quali ad esempio le Associazioni di rappresentanza istituzionale).

Per gli enti locali poi è espressamente previsto, al comma 1 bis, che dal processo di revisione, accorpamento, dismissione, ecc. sono escluse le Aziende speciali, gli enti e le Istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali.

Risultano altresì esclusi i soggetti previsti da specifiche norme nazionali o regionali che prevedono una partecipazione obbligatoria, degli enti locali per l’esercizio delle richiamate e specifiche succitate funzioni (ad es. Enti d’ambito idrico, rifiuti, ecc.).

E’ essenziale poi rilevare che l’articolo 9 della c.d. Spending review non trova applicazione per le società partecipate dagli enti locali, in quanto le stesse risultano già oggetto di specifiche disposizioni in materia di vincoli, divieti, dismissioni, ecc.

Infatti le c.d. società strumentali sono regolate dall’articolo 4 del medesimo decreto in questione (nonchè dall’articolo 13 del dl 223/2006, se non si considera superato), quelle che erogano servizi di interesse generale sottendono invece alla normativa comunitaria ed al contesto definito dal dl 179/2012 s.m.i. mentre per le altre società è espressamente previsto, al comma 7 dello stesso articolo 9 del dl 95/2012, la salvaguardia della norma (art. 14 c. 32 del dl 78/2010 s.m.i.) inerente il divieto alle partecipazioni dei Comuni ed il mantenimento di alcune società entro casistiche definite, secondo la dimensione demografica delle amministrazioni partecipanti.

Va evidenziato quindi che le società che gestiscono servizi di interesse generale, fermo restando i succitati limiti demografici, non sono investite né dal richiamato articolo 9, né dell’articolo 4 del dl 95/2012 s.m.i., in quanto fatte salve da entrambi.

Vieppiù rileva il criterio per cui il legislatore, quando ha voluto estendere la portata di nuove disposizioni limitative o imporre specifici limiti e divieti alle società partecipate dagli enti locali, ha puntualmente indicato tali soggetti che, pertanto, non possono ricadere all’interno di una espressione generica.

In definitiva per le società degli enti locali valgono le norme speciali di riferimento che impongono limiti, vincoli e divieti puntuali, non rientrando pertanto nell’ambito di applicazione dell’articolo 9 della Spending review.

Non privo di complessità si presenta infine il discorso relativo alle Aziende speciali che gestiscono servizi di interesse generale.

La prima parte della norma ammette la possibilità di mantenere espressamente le Aziende speciali e le Istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali. E’ evidente quindi il favor legislativo verso questo tipo di aziende, escluse sia dalla ricognizione inerente i rapporti in essere di cui all’articolo 9 del dl 95/2012 s.m.i. che da previgenti e specifiche norme su vincoli, divieti e limitazioni (art. 25, c. 2 del dl 1/2012 s.m.i.).

In tal senso si è recentemente espressa la Corte dei Conti del Lazio con il parere n. 2 del 9 gennaio 2013.

Ne deriva che è altresì possibile desumere l’ammissibilità della costituzione di Aziende speciali per la gestione delle farmacie, al netto della dimensione demografica comunale, in quanto espressamente prevista dalla legge 475/1968 s.m.i., ex articolo 9, quale specifica modalità di scelta per la gestione del servizio.

 

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